Inottemperanza all’ordine di demolizione: sanzione sempre al massimo in area vincolata

Un’opera realizzata senza titolo può essere considerata “precaria” e sottrarsi al regime più severo dell’art. 31 del Testo Unico Edilizia? E, quando si arriva alla fase successiva all’ordine di demolizione, l’amministrazione può modulare la sanzione pecuniaria oppure deve limitarsi ad applicarla automaticamente nella misura più elevata prevista dalla legge?

Sono interrogativi strettamente collegati alla struttura delineata dal d.P.R. n. 380/2001 in materia di repressione degli abusi. Un sistema pensato come un percorso progressivo, che si irrigidisce man mano che aumenta la gravità della condotta e, soprattutto, la resistenza del privato all’ordine amministrativo.

Quando l’intervento viene realizzato in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, e non vi sono i presupposti per una regolarizzazione, non residua spazio per soluzioni alternative al ripristino dello stato dei luoghi attraverso la demolizione.

L’art. 31 del Testo Unico Edilizia organizza proprio questa sequenza, definendo non solo l’obbligo di rimozione dell’abuso, ma anche le conseguenze che si producono nel caso in cui tale obbligo non venga rispettato. Dopo l’inottemperanza all’ordine di demolizione, si prevede un progressivo aggravamento degli effetti, che culmina nell’acquisizione gratuita dell’immobile e dell’area al patrimonio pubblico.

In questa fase successiva entra in gioco un ulteriore livello, con l’applicazione della sanzione prevista dal comma 4-bis dell’art. 31, che si aggiunge agli altri effetti già maturati e che può raggiungere importi significativi, da un minimo di 2mila fino a 20mila euro. Non solo: come chiarito dal Consiglio di Stato con la sentenza del 20 febbraio 2026, n. 1363, in presenza di vincoli viene meno ogni spazio per la valutazione sull’entità dell’importo da irrogare.

Inottemperanza all’ordine di demolizione: il Consiglio di Stato sulle sanzioni in area vincolata

La controversia riguarda la realizzazione di diverse opere su un’area destinata a campeggio, ma sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico.

Dai sopralluoghi è emerso un intervento di dimensioni consistenti: all’interno dell’area erano state realizzate 109 piazzole, tutte pavimentate e delimitate, sulle quali erano state installate altrettante strutture abitative (bungalow). Le opere, nel loro complesso, occupavano una superficie di circa 17.100 mq.

Le strutture erano stabilmente appoggiate su supporti durevoli, costituiti da blocchi in laterizio, elementi in cemento o tavolati lignei collegati con sistemi metallici, ed erano allacciate alle reti idriche ed elettriche messe a disposizione dal gestore del campeggio.

Non si trattava, quindi, di installazioni temporanee o facilmente rimovibili, ma di un intervento complessivo che aveva determinato una trasformazione stabile del suolo, con la creazione di una pluralità di unità abitative di fatto utilizzabili in modo continuativo.

A seguito dell’accertamento degli abusi, l’amministrazione aveva adottato l’ordinanza di demolizione ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001. Il destinatario, tuttavia, non aveva provveduto al ripristino dello stato dei luoghi nel termine assegnato, determinando così l’attivazione della fase successiva del procedimento repressivo.

È in questo contesto che si è sviluppato il contenzioso. Secondo il ricorrente, le opere sarebbero state strutture non stabili o comunque non idonee a integrare una nuova costruzione.

Il Consiglio di Stato ha però escluso questa lettura, ritenendo che l’intervento, per dimensioni, caratteristiche costruttive e modalità di utilizzo, integrasse una trasformazione edilizia stabile e urbanisticamente rilevante, tale da rientrare pienamente nell’ambito applicativo dell’art. 31. Una volta superato questo passaggio, la vicenda si è spostata sul piano sanzionatorio, con particolare riferimento alla corretta applicazione della sanzione pecuniaria prevista dal comma 4-bis.

Art. 3 e art. 31 d.P.R. n. 380/2001: abuso edilizio e inottemperanza all’ordine di demolizione

Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è necessario leggere in modo coordinato gli artt. 3 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, insieme ai principi generali della Legge n. 689/1981.

Il punto di partenza è rappresentato dall’art. 3 del Testo Unico Edilizia, che definisce in modo puntuale le categorie di intervento edilizio e costituisce il riferimento imprescindibile per qualificare correttamente un’opera. La norma individua una classificazione strutturata, articolata per lettere:

• lett. a) manutenzione ordinaria: opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e mantenimento in efficienza degli impianti;
• lett. b) manutenzione straordinaria: interventi anche su parti strutturali che non alterano la volumetria complessiva né comportano mutamenti urbanisticamente rilevanti della destinazione d’uso;
• lett. c) restauro e risanamento conservativo: interventi finalizzati a conservare l’organismo edilizio nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali;
• lett. d) ristrutturazione edilizia: interventi rivolti a trasformare l’organismo edilizio, anche con demolizione e ricostruzione, fino a renderlo in tutto o in parte diverso dal precedente;
• lett. e) nuova costruzione: tutte le trasformazioni edilizie e urbanistiche del territorio non rientranti nelle categorie precedenti;
• lett. f) ristrutturazione urbanistica: interventi che sostituiscono l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con uno diverso.

All’interno della lett. e), la norma specifica alcune ipotesi che risultano decisive anche nella pratica applicativa:

• lett. e.1) realizzazione di manufatti edilizi o ampliamenti oltre la sagoma esistente;
• lett. e.3) trasformazione permanente del suolo inedificato;
• lett. e.5) installazione di manufatti anche leggeri o prefabbricati quando siano utilizzati in modo stabile e non per esigenze temporanee;
• lett. e.6) interventi pertinenziali con rilevanza volumetrica significativa.

Da questo impianto emerge un dato tecnico preciso: la qualificazione dell’intervento non dipende dalla “leggerezza” dell’opera, ma dalla sua stabilità, dalla funzione e dall’incidenza sul territorio. È su questo piano che si stabilisce se l’intervento richiede il permesso di costruire e, quindi, se può essere assoggettato al regime repressivo più severo.

Una volta accertato questo primo passaggio, entra in gioco l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina gli interventi eseguiti in assenza di titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali.

La norma costruisce un sistema progressivo: all’ordine di demolizione segue, in caso di mancata ottemperanza, l’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime al patrimonio pubblico, accompagnata dall’immissione in possesso e dalla trascrizione nei registri immobiliari.

A questo impianto si affianca il comma 4-bis, introdotto dalla Legge n. 164/2014, che aggiunge un ulteriore livello sanzionatorio. La disposizione prevede che, accertata l’inottemperanza all’ordine di demolizione, l’autorità competente irroga una sanzione amministrativa pecuniaria compresa tra 2.000 e 20.000 euro, facendo salva l’applicazione di ulteriori misure previste dalla normativa vigente.

Il passaggio decisivo riguarda le aree vincolate: per gli abusi realizzati su aree o edifici sottoposti a tutela – comprese quelle a rischio idrogeologico elevato o molto elevato – la sanzione è sempre applicata nella misura massima.

Consiglio di Stato: inottemperanza e sanzione massima automatica senza discrezionalità

Per prima cosa, il Consiglio ha affrontato la questione relativa alla qualificazione dell’intervento edilizio.

Secondo il ricorrente, le opere non sarebbero state riconducibili a tipologia rilevante sotto il profilo urbanistico, sostenendone la natura precaria o comunque la scarsa incidenza sul territorio.

Palazzo Spada ha respinto questa impostazione, ritenendo che le caratteristiche dell’opera, in termini di stabilità, funzione e idoneità fossero tali da determinare una trasformazione del territorio. Proprio alla luce di questi elementi, il Collegio ha ritenuto che l’intervento non potesse essere qualificato come precario, ma dovesse essere ricondotto nell’ambito degli interventi edilizi rilevanti, tali da richiedere il permesso di costruire.

Per questo motivo l’intervento, in assenza di permesso di costruire, andava ricondotto all’interno del meccanismo sanzionatorio previsto dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

Da qui, il passo successivo: una volta rilevata l’inottemperanza all’ingiunzione nel termine assegnato sono scattate in automatico le conseguenze previste dalla legge, compresa la sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis dell’art. 31.

Sul punto, il Consiglio ha dato particolare enfasi all’espressione secondo cui la sanzione è “sempre” applicata nella misura massima nei casi di abusi realizzati in aree vincolate.

Di conseguenza, non esiste alcuno spazio per la discrezionalità amministrativa nella determinazione dell’importo. La previsione della forbice tra un minimo e un massimo trova applicazione solo nei casi ordinari, mentre viene completamente superata nelle ipotesi aggravate individuate dalla normativa.

In questi casi, l’amministrazione non è tenuta a motivare la quantificazione della sanzione, né può procedere a una valutazione comparativa delle circostanze del caso concreto. Il suo compito si limita alla verifica dei presupposti normativi, ossia l’accertamento dell’inottemperanza e la presenza del vincolo.

Non solo: come ha anche valorizzato il Consiglio, la stessa struttura del comma 4-bis prevede conseguenze sul piano della responsabilità dirigenziale in caso di mancata o tardiva irrogazione della sanzione. Questo aspetto rafforza la natura vincolata dell’attività amministrativa, confermando che non si tratta di una scelta, ma di un obbligo imposto dalla legge.

Inottemperanza ordine di demolizione: effetti pratici della sanzione massima

Il Consiglio di Stato ha quindi respinto il ricorso, confermando la legittimità dell’intero impianto repressivo adottato dall’amministrazione, dalla qualificazione dell’opera fino all’irrogazione della sanzione nella misura massima.

La decisione consente di fissare alcuni punti fermi, che nella pratica applicativa assumono un rilievo immediato.

• la qualificazione dell’intervento resta il primo e vero terreno di confronto, perché è lì che si decide se l’opera rientra nell’ambito dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001;
• la natura “leggera” o prefabbricata della struttura non è di per sé decisiva, dovendo prevalere una valutazione sostanziale fondata su stabilità, funzione e impatto sul territorio;
• una volta accertata l’inottemperanza all’ordine di demolizione, il sistema repressivo si attiva integralmente, senza ulteriori margini di scelta;
• in presenza di vincoli paesaggistici o idrogeologici, la sanzione ex art. 31, comma 4-bis è sempre applicata nella misura massima;
• l’amministrazione non deve motivare la quantificazione della sanzione e non può procedere ad alcuna graduazione;
• la mancata irrogazione della sanzione espone a responsabilità il dirigente o il funzionario competente.

Una volta entrati nel perimetro dell’art. 31 e in presenza di vincoli, la sanzione non è più oggetto di valutazione, ma diventa una conseguenza automatica dell’accertamento.