Recinzioni in area vincolata: edilizia libera, irrilevanza paesaggistica e poteri del Comune

Una recinzione metallica in area vincolata può essere considerata edilizia libera? La qualificazione edilizia è sufficiente o serve comunque una verifica paesaggistica? Il Comune può ordinare la demolizione anche in presenza di un illecito paesaggistico?

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2395 del 20 marzo 2026 ha affrontato queste questioni partendo da un caso concreto che, nella pratica professionale, è tutt’altro che marginale e che viene spesso affrontato esclusivamente sotto il profilo del titolo edilizio, distinguendo tra edilizia libera, SCIA e permesso di costruire. Tuttavia, questa impostazione si rivela insufficiente quando l’intervento ricade in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

È proprio su questo punto che la sentenza interviene con maggiore chiarezza: la qualificazione edilizia dell’intervento non esaurisce la verifica di legittimità.

Non è possibile, infatti, fermarsi alla sola qualificazione edilizia né, tantomeno, alla mera collocazione dell’opera negli elenchi del d.P.R. n. 31/2017. La rilevanza paesaggistica rappresenta una valutazione autonoma, che non coincide automaticamente né con quella edilizia né con la classificazione formale contenuta negli allegati normativi.

Recinzioni in area vincolata: tra edilizia libera e autorizzazione paesaggistica, interviene il Consiglio di Stato

Il punto di partenza è un intervento eseguito in area sottoposta a vincolo paesaggistico, consistente nella realizzazione, lungo il confine stradale, di una recinzione metallica a maglia sciolta sostenuta da paletti metallici, di un cancello a due ante, anch’esso in struttura leggera, e di un passo carrabile, ottenuto mediante l’inserimento di un tubo nella fossetta di scolo e il successivo livellamento con materiale inerte per consentire l’accesso dalla strada.

Si tratta di opere che, sotto il profilo edilizio, possono facilmente essere ricondotte a interventi di modesta entità e, in molti casi, anche all’edilizia libera. Ed è proprio questa qualificazione a costituire il primo elemento di contrasto con l’amministrazione.

Il Comune ha infatti ritenuto che l’intervento fosse stato realizzato in assenza dei necessari titoli e ha adottato un provvedimento di ripristino dello stato dei luoghi, richiamando la disciplina paesaggistica e affiancando anche la sanzione per la mancata presentazione della CILA, in un contesto che il Consiglio di Stato ha ricondotto al complessivo sistema dei poteri repressivi edilizi e paesaggistici.

Il proprietario ha contestato il provvedimento sotto diversi profili, sostenendo che:

• si trattava di opere di modesta entità;
• non era necessaria l’autorizzazione paesaggistica, anche in ragione della riconducibilità dell’intervento agli elenchi del d.P.R. n. 31/2017;
• il Comune non avrebbe avuto la competenza a intervenire in presenza di vincolo paesaggistico.

La controversia si è quindi sviluppata lungo tre direttrici tra loro strettamente connesse:

• la rilevanza paesaggistica dell’opera;
• il rapporto tra qualificazione edilizia e disciplina paesaggistica;
• il riparto dei poteri repressivi tra Comune e Autorità competente sul vincolo.

Quadro normativo: edilizia libera, autorizzazione paesaggistica e d.P.R. n. 31/2017

La sentenza si inserisce in un sistema normativo che non può essere letto per compartimenti separati.

Sul piano edilizio, l’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 attribuisce al Comune un potere generale di vigilanza e repressione delle opere eseguite senza titolo. Il riferimento alle opere sine titulo deve essere letto in senso ampio e non limitato al solo titolo edilizio, potendo ricomprendere anche l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica.

Sul piano paesaggistico, l’art. 146 del d.Lgs. n. 42/2004 pone la regola generale dell’autorizzazione preventiva. Tuttavia, l’art. 149 introduce una serie di ipotesi in cui tale autorizzazione non è richiesta. Il Consiglio di Stato chiarisce un passaggio decisivo: tali ipotesi non costituiscono deroghe eccezionali, ma rappresentano una ricognizione di interventi che, per loro natura, risultano privi di rilevanza paesaggistica. L’elenco non è chiuso e non può essere utilizzato come criterio automatico.

Su questo impianto si innesta il d.P.R. n. 31/2017, che distingue tra interventi esclusi (Allegato A) e interventi soggetti a procedimento semplificato (Allegato B). Anche in questo caso, però, le elencazioni hanno carattere esemplificativo.

Dal combinato delle norme si evince che la qualificazione edilizia (anche come edilizia libera) e la valutazione paesaggistica operano su piani diversi. Un intervento può essere ediliziamente irrilevante o libero - come già chiarito con riferimento ai muri di recinzione sotto il profilo edilizio – e, allo stesso tempo, richiedere una verifica paesaggistica.

L'analisi del Consiglio di Stato

Uno dei passaggi più delicati riguarda il ruolo del Comune. Il Consiglio di Stato chiarisce che il potere previsto dall’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 non viene meno in presenza di un illecito paesaggistico. Non è corretto ritenere che, in tali casi, la competenza appartenga esclusivamente all’autorità preposta alla tutela del vincolo.

I poteri sono concorrenti. Il Comune può intervenire:

• quando manca il titolo edilizio;
• quando manca l’autorizzazione paesaggistica;
• quando difettano entrambi.

Tuttavia, l’esercizio di tale potere richiede il coinvolgimento dell’autorità competente sul vincolo, mediante una comunicazione preventiva che le consenta di intervenire.

Ne emerge un sistema in cui la tutela paesaggistica non sostituisce l’azione comunale, ma la integra, richiedendo un coordinamento amministrativo.

Edilizia libera e paesaggio: perché la recinzione non è automaticamente irrilevante

Il cuore della sentenza sta nel chiarire un punto che, nella pratica, viene spesso dato per scontato.

Il fatto che un intervento possa essere ricondotto all’edilizia libera non significa che sia automaticamente irrilevante sotto il profilo paesaggistico.

La verifica paesaggistica risponde a una domanda diversa:
non se l’opera richiede un titolo edilizio, ma se è idonea a incidere sui valori paesaggistici tutelati.

Nel caso esaminato, la recinzione metallica e il cancello sono stati valutati nella loro concreta configurazione:

• struttura leggera;
• assenza di opere murarie;
• funzione delimitativa;
• inserimento in contesto rurale.

Alla luce di questi elementi, il Consiglio di Stato ha ritenuto che tali opere fossero prive di rilevanza paesaggistica, non perché rientranti in una categoria, ma perché incapaci, anche in astratto, di alterare il paesaggio.

Diverso è il discorso per il passo carrabile. Il Collegio lo distingue, ma non ne afferma una maggiore incidenza paesaggistica. La decisione si fonda piuttosto sulla dimostrazione dello stato legittimo dell’opera e sulla sua natura in larga parte interrata, tale da rendere l’impatto sul paesaggio ancora meno percepibile.

d.P.R. n. 31/2017: perché gli elenchi non bastano e serve una valutazione caso per caso

Il Consiglio di Stato chiarisce anche il valore degli elenchi contenuti nel d.P.R. n. 31/2017.

La presenza delle recinzioni e dei cancelli nell’Allegato B non comporta automaticamente l’applicazione del procedimento semplificato. Allo stesso modo, l’assenza nell’Allegato A non implica la necessità di autorizzazione.

Gli elenchi non sostituiscono la valutazione, ma la orientano. Non si tratta quindi di verificare se l’intervento “rientra” in una voce normativa, ma se è, in concreto, idoneo a incidere sul paesaggio.

Conclusioni: edilizia libera, vincolo paesaggistico e verifiche operative per i tecnici

In questo quadro, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ritenendo illegittimo il provvedimento impugnato. La sentenza consente di fissare un principio che ha un impatto diretto sulla pratica professionale: la qualificazione di un intervento come edilizia libera non è sufficiente a escludere la necessità di una verifica paesaggistica.

Il Comune conserva il potere di ordinare il ripristino dello stato dei luoghi anche in presenza di un illecito paesaggistico, in un sistema di competenze concorrenti con l’autorità preposta al vincolo.

Nel caso in esame, la recinzione metallica e il cancello sono stati ritenuti non rilevanti sotto il profilo paesaggistico, mentre per il passo carrabile la decisione si è fondata sulla dimostrazione dello stato legittimo e sulla limitata incidenza sul contesto.

La verifica non può mai arrestarsi alla qualificazione edilizia dell’opera: è sempre necessaria una valutazione autonoma della sua incidenza paesaggistica, da condurre caso per caso, partendo dalla concreta configurazione dell’intervento.