Verifica dei requisiti negli appalti: ANAC vieta l’esternalizzazione

In una gara d’appalto la verifica dei requisiti degli operatori economici può essere affidata all’esterno, almeno in parte, per alleggerire il carico amministrativo delle stazioni appaltanti?  Oppure esiste un confine tra supporto operativo e funzione pubblica non delegabile che non è possibile superare?

Nonostante il nuovo assetto delineato dal D.Lgs. n. 36/2023 spinga sempre di più verso digitalizzazione, qualificazione delle stazioni appaltanti, interoperabilità delle banche dati e centralizzazione delle procedure, molte amministrazioni continuano a misurarsi con difficoltà organizzative, carenza di personale specializzato e carichi istruttori che, soprattutto nella fase di verifica, restano particolarmente onerosi.

Situazioni a cui si lega inevitabilmente una riflessione sulla possibilità per le SA di delegare o meno attività come la verifica dei requisiti e su cui è intervenuta ANAC con la delibera del 1 aprile 2026, n. 116, ribadendo che rimane in capo alle amministrazioni la responsabilità operativa, nel rispetto di quanto previsto dal Codice dei Contratti Pubblici.

Esternalizzazione della verifica requisiti: l'intervento di ANAC

La delibera prende le mosse da un’attività ispettiva avviata dall’Autorità nei confronti di una centrale di committenza, sulla base di un mandato mirato a verificare possibili criticità nell’affidamento a soggetti esterni del servizio di verifica dei requisiti. Secondo l’amministrazione si sarebbe trattato di un servizio di supporto, anche in considerazione delle difficoltà interne legate alla gestione delle procedure e alla carenza di risorse adeguate.

L’analisi condotta dall’Autorità ha però messo in luce come tale scelta non si sia limitata a un supporto meramente materiale o tecnico, ma abbia inciso su una fase essenziale del procedimento di gara. L’attività affidata all’esterno riguardava infatti l’acquisizione della documentazione necessaria alla verifica dei requisiti, attraverso un sistema di deleghe e rapporti diretti con le amministrazioni competenti al rilascio dei certificati.

È proprio questo passaggio che ha fatto emergere la problematica: anche quando formalmente limitata alla sola acquisizione documentale, l’esternalizzazione finiva per coinvolgere un segmento strettamente connesso alla verifica dei requisiti, cioè a una fase che incide direttamente sulla legittimità dell’ammissione e dell’aggiudicazione.

L’attività ispettiva ha inoltre evidenziato un quadro più ampio di criticità, tra cui carenze negli obblighi di pubblicità e trasparenza e problemi nella gestione delle informazioni di gara tramite piattaforma digitale, elementi che hanno contribuito a delineare una difficoltà non episodica ma strutturale.

In questo contesto, la scelta di esternalizzare la verifica dei requisiti è stata ricondotta non a una opzione organizzativa fisiologica, ma a un ritardo nell’adeguamento della struttura amministrativa rispetto alle funzioni esercitate.

Il quadro normativo: obbligo di verifica e responsabilità della stazione appaltante

Per comprendere fino in fondo la posizione assunta da ANAC, è necessario partire dal quadro normativo di riferimento, che nel nuovo Codice dei contratti pubblici attribuisce alla stazione appaltante un ruolo centrale e non delegabile proprio nella fase di verifica dei requisiti.

Come ha ben riassunto l'Autorità, nell’ambito del d.lgs. 36/2023:

• l’art. 17, comma 5, prevede che la stazione appaltante dispone l’aggiudicazione dopo aver verificato i requisiti;
• l’art. 15 del Codice e l’art. 7 dell’Allegato I.2 ribadiscono la competenza del RUP (o anche dei responsabili di fase) nella verifica dei requisiti in capo agli aggiudicatari;
• l’art. 24 e la Delibera Anac 262/2023 prevedono che la verifica dei requisiti avviene mediante accesso al FVOE;
• l’art. 99 impone alla stazione appaltante l’obbligo di verificare l’assenza delle cause di esclusione di cui agli artt. 94 e 95 e il possesso dei requisiti di partecipazione di cui all’art. 100 del Codice, prevedendo, al comma 3-bis, anche un meccanismo acceleratorio in caso di malfunzionamento degli ordinari strumenti;
• gli artt. 62, comma 11, del Codice e l’art. 3, comma 1, lett. z), punto 4, dell’Allegato I.1 precludono ad un operatore economico terzo di gestire procedure di appalto in nome e per conto della stazione appaltante interessata

Il punto di partenza è rappresentato dall’art. 99 del D.Lgs. n. 36/2023, che pone in capo alla stazione appaltante l’obbligo di verificare l’assenza delle cause di esclusione di cui agli artt. 94 e 95 e il possesso dei requisiti di partecipazione previsti dall’art. 100. Tale obbligo non si limita a un controllo formale, ma implica una vera e propria attività istruttoria e valutativa.

Inoltre, con particolare riferimento alla fase di affidamento, l’art. 7, comma 1, All. I.2, del d.lgs. 36/2023, prevede che il RUP effettua “a) …. La verifica della documentazione amministrativa qualora non sia nominato un responsabile di fase ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del codice o non sia costituito un apposito ufficio o servizio a ciò deputato, sulla base delle disposizioni organizzative proprie della stazione appaltante; esercita in ogni caso funzioni di coordinamento e verifica, finalizzate ad assicurare il corretto svolgimento delle procedure e adotta le decisioni conseguenti alle valutazioni effettuate” nonché “d) dispone le esclusioni dalle gare”.

Pertanto, non è in dubbio che, anche ai sensi del nuovo Codice, “la verifica dei requisiti di ordine generale è effettuata dal RUP o dall’eventuale responsabile di fase, ove nominato” .

Inoltre il Codice, nel disciplinare le attività di committenza ausiliaria, consente il ricorso a soggetti esterni per alcune funzioni di supporto, ma esclude espressamente quelle che attengono alla gestione della procedura di gara in senso proprio.

È proprio all’incrocio tra queste disposizioni che si colloca la questione affrontata dalla delibera: da una parte l’obbligo diretto e puntuale di verifica in capo alla stazione appaltante, che convive con il limite, altrettanto chiaro, alla possibilità di trasferire all’esterno le attività che possono avere delle ricadute sulla gestione della procedura.

In questo quadro si inserisce anche il processo di digitalizzazione, con strumenti come il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), che mira a semplificare l’acquisizione delle informazioni e a ridurre il carico amministrativo.

La disponibilità di strumenti digitali non modifica la titolarità della funzione: può cambiare il modo in cui la verifica viene svolta, ma non il soggetto responsabile.

La delibera ANAC: perché la verifica dei requisiti non è delegabile

Alla luce del quadro ricostruito, ANAC ha quindi affermato che la verifica dei requisiti dell’operatore economico - intesa sia come acquisizione documentale sia come successiva valutazione - costituisce un’attività propria della stazione appaltante, in quanto espressione diretta della funzione amministrativa nella gestione degli affidamenti pubblici.

Secondo quanto previsto dalla normativa non possono che essere espletate dal RUP (anche in caso di procedure aggregate/centralizzate) le verifiche dei requisiti di ordine generale in capo agli operatori economici partecipanti, eventualmente con l’ausilio “di un supporto degli uffici interni all’amministrazione o di soggetti esterni individuati mediante le procedure di affidamento previste dal Codice… ove la verifica della documentazione amministrativa sia affidata ad un seggio di gara istituito ad hoc oppure ad un apposito ufficio/servizio a ciò deputato, il RUP esercita comunque una funzione di coordinamento e controllo, e adotta le decisioni conseguenti alle valutazioni effettuate”.

L’attività non può quindi essere delegata a soggetti privati esterni, neppure quando viene configurata come servizio di supporto.

Non è solo la fase valutativa a restare interna, ma l’intera attività di verifica, proprio perché anche l’acquisizione della documentazione è funzionalmente collegata a quella valutazione.

Su questa base, ANAC ha qualificato come illegittimi:

• gli affidamenti aventi ad oggetto il servizio di verifica dei requisiti;
• più in generale, il modus operandi seguito nella gestione di questa fase.

Per altro, spiega l’Autorità, l’esternalizzazione ha comportato anche criticità sul piano della gestione dei dati e dei rapporti con le amministrazioni certificanti, con possibili riflessi in termini di correttezza del procedimento e tutela delle informazioni.

La verifica dei requisiti non può essere “spacchettata” tra interno ed esterno, perché rappresenta un segmento unitario della funzione amministrativa.

Verifica requisiti appalti: come devono procedere le stazioni appaltanti

Conclude quindi ANAC che l’esternalizzazione dell’attività di verifica dei requisiti generali non è conforme al quadro normativo delineato dal Codice in quanto appartiene al nucleo dell’attività amministrativa e, in quanto tale, non può essere trasferita all’esterno, nemmeno parzialmente.

Inoltre sebbene efficiente, la piattaforma utilizzata non permetteva una corretta e costante implementazione delle informazioni previste, ai fini del rispetto degli obblighi di pubblicità.

Per questo motivo, l’Autorità ha invitato la CUC ad adottare tutti gli opportuni accorgimenti e a comunicarli entro 30 giorni all’ANAC stessa.