Procedure VIA/VAS e silenzio PA: quando parlare di inerzia è un errore

Nel procedimento di valutazione di impatto ambientale, soprattutto nei casi in cui sono coinvolti più Ministeri, il ricorso avverso il silenzio non sempre è lo strumento corretto e, in alcune fasi del procedimento, rischia di perdere del tutto il suo presupposto.

Il punto non è se l’amministrazione abbia formalmente concluso il procedimento, ma capire se esso si sia effettivamente arrestato oppure se stia proseguendo, anche se su un piano diverso rispetto a quello originario.

A chiarire questo passaggio è il Consiglio di Stato con la sentenza del 13 marzo 2026, n. 2080, spiegando che, quando in presenza di un dissenso tra amministrazioni la decisione viene rimessa al Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), Legge n. 400/1988, non si è più in presenza di inerzia e il ricorso contro il silenzio diventa improcedibile.

Procedure VIA: quando il ricorso contro il silenzio inerzia diventa improcedibile

La vicenda nasce all’interno di un procedimento di valutazione di impatto ambientale relativo a un impianto di produzione di energia da fonte fotovoltaica di 35 MW inserito nel perimetro degli interventi PNIEC-PNRR.

Dopo la presentazione dell’istanza e la successiva riformulazione del progetto, è arrivato il parere negativo della Soprintendenza competente, determinando il mancato concerto del Ministero della Cultura, condizione necessaria per la conclusione positiva della VIA.

In questa situazione, il Ministero dell’Ambiente non ha chiuso il procedimento in senso negativo, ma ha attivato la procedura di composizione del dissenso, rimettendo la decisione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), Legge n. 400/1988.

Nel frattempo, l’operatore ha proposto ricorso avverso il silenzio, ritenendo che il procedimento non fosse stato concluso nei termini. Il TAR ha accolto accoglie questa impostazione, che invece non è stata condivisa dal Consiglio di Stato. Vediamo il perché.

Conflitto tra ministeri su VIA/VAS: la rimessione al Consiglio dei Ministri

Il passaggio fondamentale nella decisione è la modalità in cui viene inquadrata da un punto di vista normativo la rimessione al Consiglio dei Ministri.

Non si tratta di un atto interno o di una fase interlocutoria, ma del percorso che l’ordinamento ha previsto per arrivare alla decisione finale quando il dissenso tra amministrazioni non si ricompone nella fase tecnica.

Il riferimento è l’art. 5, comma 2, lett. c-bis), Legge n. 400/1988, che attribuisce al Consiglio dei Ministri il compito di risolvere il contrasto, e che nel sistema della VIA trova un preciso aggancio nel D.Lgs. n. 152/2006. Quest’ultimo prevede infatti che, in presenza del dissenso del Ministero della Cultura, la decisione assunta in sede governativa possa sostituire il provvedimento di VIA (art. 25, comma 2-quinquies).

In questa prospettiva, la rimessione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri non segna una pausa del procedimento, ma rappresenta il passaggio attraverso cui il procedimento prosegue e arriva alla sua conclusione. Se il procedimento è in corso, anche se su un livello diverso, non si può parlare di inerzia.

Da qui la conseguenza sul piano processuale, perché viene meno il presupposto dell’azione avverso il silenzio e il ricorso deve essere dichiarato improcedibile.

Consiglio di Stato: la rimessione al Governo fa proseguire la procedura VIA/VAS

Il ragionamento del Consiglio di Stato si è mosso lungo una linea ormai consolidata nella giurisprudenza secondo cui la rimessione al Consiglio dei Ministri viene qualificata come un atto idoneo a far progredire il procedimento e non come un elemento di stallo, anche perché, in presenza del mancato concerto del Ministero della cultura, non esistono percorsi alternativi per arrivare a una conclusione favorevole.

Questo elemento si collega direttamente alla struttura del procedimento delineata dal D.Lgs. n. 152/2006, che non solo ammette il ricorso alla procedura prevista dalla Legge n. 400/1988, ma attribuisce alla decisione del Consiglio dei Ministri un effetto sostitutivo pieno, rendendola il momento conclusivo della VIA.

Su questa base, la Sezione ha escluso che si sia determinato un vuoto di tutela: la decisione del Consiglio dei Ministri è qualificata come atto di alta amministrazione, ma non è sottratta al sindacato giurisdizionale e può quindi essere impugnata.

La tutela, quindi, non viene meno, ma si sposta sul provvedimento conclusivo del procedimento.

VIA e progetti PNIEC: termini perentori e priorità istruttoria

Accanto al tema del silenzio, la sentenza ha affrontato anche la questione dei termini nei procedimenti VIA relativi ai progetti PNIEC. Il Consiglio ha escluso che le modifiche introdotte dal D.L. n. 153/2024, convertito in Legge n. 191/2024, abbiano inciso sulla natura dei termini, che restano perentori ai sensi dell’art. 25, comma 7, D.Lgs. n. 152/2006.

I criteri di priorità tra i progetti incidono sull’ordine di trattazione, ma non consentono di superare l’obbligo di concludere il procedimento entro tempi certi. Anche i progetti non prioritari devono essere istruiti e portati a conclusione.

Silenzio inerzia nella VIA: quando il ricorso è improcedibile

Il ricorso è stato ritenuto improcedibile in quanto l’attivazione della procedura di composizione del dissenso davanti al Consiglio dei Ministri esclude la configurabilità del silenzio inerzia.

La decisione ha effetti di particolare rilievo per chi opera su procedimenti VIA, soprattutto in contesti complessi come quelli legati al PNIEC.

In primo luogo, non è sufficiente verificare il decorso del termine senza un provvedimento finale, ma occorre accertare se il procedimento sia realmente fermo oppure se sia già stato attivato il meccanismo di composizione del dissenso. In quest’ultimo caso, il ricorso rischia di essere dichiarato improcedibile.

Il secondo profilo riguarda il momento della tutela: quando il procedimento si sposta sul piano governativo, l’eventuale contestazione non può più riguardare l’inerzia dei Ministeri, ma deve concentrarsi sulla decisione finale del Consiglio dei Ministri.