VIA e silenzio assenso: inefficace il parere tardivo

Qual è il peso del parere paesaggistico nei procedimenti di VIA per impianti da fonti rinnovabili? E cosa accade quando quel parere arriva fuori termine, dopo che il procedimento avrebbe già dovuto chiudersi?

Sono domande strettamente collegate al tema del silenzio delle amministrazioni, uno dei principali fattori di rallentamento, se non di vero e proprio blocco, dei procedimenti autorizzativi. Esempi ne sono quelle situazioni in cui il procedimento arriva a un punto avanzato dell’istruttoria, spesso con pareri tecnici già favorevoli, ma resta sospeso in attesa di un ultimo atto, che tarda ad arrivare o non arriva affatto.

Per evitare questi stalli, a partire dalla Legge n. 241/1990, è stato costruito nel tempo un sistema sempre più articolato di strumenti di semplificazione, tra cui gli effetti del silenzio amministrativo, disciplinati dall’art. 17-bis. Un meccanismo che, nelle intenzioni, dovrebbe impedire che l’inerzia possa paralizzare l’azione amministrativa nel suo complesso, imponendo invece tempi certi e responsabilità chiare.

Nel settore delle fonti rinnovabili, questo tema si lega alla stratificazione normativa in cui operano il D.Lgs. n. 152/2006 per la VIA e il D.Lgs. n. 199/2021 per la promozione delle FER, muovendosi verso una progressiva accelerazione delle procedure, anche in attuazione degli obiettivi europei e del PNRR. Tuttavia, proprio nella fase di coordinamento tra amministrazioni, continuano a emergere aspetti critici, soprattutto quando sono coinvolti interessi sensibili come quelli paesaggistici.

In questo contesto si inserisce la sentenza del TAR Sicilia, sez. Palermo, del 20 marzo 2026, n. 735, che affronta in modo diretto il tema del rapporto tra silenzio amministrativo e parere paesaggistico nel procedimento di VIA, offrendo delle indicazioni utili sulla gestione dei procedimenti autorizzativi in caso di pareri tardivi.

VIA e impianti FER: il caso del procedimento bloccato sul parere paesaggistico

La vicenda ha riguardato il progetto di un impianto fotovoltaico per il quale la società proponente aveva avviato il procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale presentando istanza al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica nell’agosto 2023.

L’istruttoria, nella sua fase iniziale, si era sviluppata senza particolari criticità. Il Ministero aveva dichiarato la procedibilità dell’istanza e aveva avviato la consultazione pubblica, mentre la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, all’esito delle valutazioni, aveva espresso un parere favorevole, predisponendo uno schema di provvedimento di compatibilità ambientale.

A quel punto, però, il procedimento non si era concluso. Nonostante i solleciti della società proponente, l’amministrazione non aveva adottato il provvedimento finale e, solo in una fase successiva, aveva trasmesso la documentazione all’autorità paesaggistica regionale per l’acquisizione del concerto previsto dalla normativa.

Il parere della Regione era arrivato con un ritardo significativo rispetto ai termini previsti dalla disciplina della VIA. Nel frattempo, il procedimento era rimasto sostanzialmente fermo, in attesa di quella determinazione, e lo stesso stato di avanzamento risultava bloccato proprio sulla fase del concerto paesaggistico.

Quando il parere era stato infine reso, pur con esito formalmente favorevole, era stato accompagnato da prescrizioni rilevanti, tra cui la richiesta di escludere alcune porzioni del progetto. Successivamente, il Ministero aveva adottato il decreto di compatibilità ambientale recependo tali indicazioni, senza sviluppare autonome valutazioni.

È su questa sequenza, caratterizzata da un’istruttoria tecnica già definita, da un ritardo nella fase del concerto e da un recepimento sostanzialmente acritico delle determinazioni regionali, che si è innestato il contenzioso, portando il TAR a esaminare sia il profilo temporale del parere paesaggistico sia la qualità della motivazione che lo aveva sorretto.

VIA, termini procedimentali e silenzio-assenso tra amministrazioni: il quadro normativo

Per comprendere la decisione del TAR è necessario ricostruire il quadro normativo, che si colloca all’incrocio tra la disciplina della VIA e quella generale sul funzionamento dell’azione amministrativa.

In particolare il procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale è regolato dal d.Lgs. n. 152/2006, che all’art. 25 disciplina la fase conclusiva. Nel dettaglio, il comma 2-bis prevede che, una volta acquisito il parere della Commissione tecnica competente, il provvedimento finale sia adottato dal Ministero previa acquisizione del concerto dell’autorità competente in materia paesaggistica, da rendere entro un termine definito. Si tratta quindi di un passaggio obbligatorio, inserito nella fase terminale del procedimento, ma caratterizzato da una scansione temporale precisa.

Dall’altro lato, interviene la disciplina generale dettata dalla Legge n. 241/1990, che all’art. 17-bis ha introdotto un meccanismo di silenzio-assenso tra amministrazioni proprio per evitare che l’inerzia di un’amministrazione possa bloccare l’intero procedimento.

La norma stabilisce che, nei casi in cui sia necessario acquisire assensi, concerti o nulla osta di altre amministrazioni, il mancato riscontro entro il termine previsto equivale ad assenso, con la conseguenza che il procedimento può proseguire.

Il punto su cui si è concentrata la giurisprudenza, e che la sentenza in esame affronta in modo esplicito, riguarda l’applicabilità di questo meccanismo anche quando sono coinvolti interessi qualificati come sensibili, tra cui quelli paesaggistici e culturali. Nel tempo, si è consolidato un orientamento secondo cui il silenzio-assenso tra amministrazioni opera anche in questi casi, proprio perché è finalizzato a garantire certezza dei tempi e responsabilità decisionale.

A questo si aggiunge un ulteriore elemento, introdotto dall’art. 2, comma 8-bis, della stessa Legge n. 241/1990, che riguarda direttamente la sorte degli atti tardivi. La norma prevede infatti che i provvedimenti adottati oltre i termini stabiliti siano inefficaci, rafforzando l’idea che il rispetto dei tempi procedimentali non sia un aspetto meramente organizzativo, ma incida sulla validità stessa degli atti.

Infine, nel caso specifico degli impianti da fonti rinnovabili, il quadro si completa con il d.Lgs. n. 199/2021, che agli artt. 20 e 22 disciplina il tema delle aree idonee e chiarisce la natura del parere paesaggistico, qualificandolo come obbligatorio ma non vincolante in determinate condizioni. Anche questo profilo assume rilievo, perché contribuisce a delimitare il peso del concerto paesaggistico nella fase conclusiva del procedimento.

Dal combinato di queste disposizioni il TAR ha tratto il principio applicato al caso concreto, ricostruendo un sistema in cui il rispetto dei termini procedimentali diventa elemento decisivo per la validità e l’efficacia degli atti.

VIA e silenzio-assenso: come si coordinano le norme tra amministrazioni

Il TAR ha costruito il proprio ragionamento partendo dal necessario coordinamento tra la disciplina della VIA e quella generale sul silenzio-assenso tra amministrazioni.

Se l’art. 25 del D.Lgs. n. 152/2006 prevede che il provvedimento finale sia adottato previa acquisizione del concerto paesaggistico entro un termine preciso, l’art. 17-bis della Legge n. 241/1990 stabilisce che, decorso inutilmente il termine per l’espressione del parere, questo si intende acquisito.

Tale meccanismo opera anche quando sono coinvolti interessi sensibili, come quelli paesaggistici e culturali. Ne deriva che, una volta decorso il termine senza che l’amministrazione competente si sia espressa, l’assenso si considera formato e l’amministrazione procedente è tenuta a proseguire il procedimento senza poter attendere ulteriori determinazioni tardive. Proprio per questo motivo, nel caso in esame, il parere regionale, reso mesi dopo, non poteva più incidere sull’esito del procedimento.

Parere paesaggistico tardivo nella VIA: quando diventa inefficace

In riferimento alla qualificazione giuridica del parere paesaggistico tardivo, il giudice non si è limitato a rilevarne l’illegittimità, ma ne ha affermato la radicale inefficacia ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, della Legge n. 241/1990.

Il parere in questo caso non diventa inefficace a seguito di una valutazione nel merito, ma lo è già in origine, perché interviene quando il silenzio-assenso si è ormai perfezionato. In altre parole, si tratta di un atto che non entra mai realmente nel procedimento, perché adottato fuori tempo massimo.

Il tribunale amministrativo ha anche sottolineato come il giudizio espresso dall’amministrazione regionale non fosse sorretto da una istruttoria adeguata: le prescrizioni che avevano portato allo stralcio di alcune porzioni dell’impianto erano insufficientemente motivate sotto diversi profili:

• mancava una dimostrazione puntuale dell’interferenza con i vincoli paesaggistici, anche perché non erano stati forniti elementi cartografici o dati tecnici idonei a verificare l’effettiva incidenza sulle fasce di rispetto dei corsi d’acqua;
• mancava una reale analisi dell’impatto visivo e percettivo dell’impianto;
• era stato fatto un generico richiamo agli effetti cumulativi con altri impianti presenti nel territorio, mai realmente individuati e descritti.

Il richiamo alla tutela del paesaggio, se non è accompagnato da una motivazione tecnica puntuale e verificabile, non quindi sufficiente a giustificare prescrizioni incisive sul progetto.

Aree idonee e VIA: natura e peso del parere paesaggistico

Altro punto interessante riguarda la qualificazione dell’area. Il TAR ha osservato che, qualora l’impianto ricada in area idonea ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, il parere paesaggistico mantiene natura obbligatoria ma non vincolante, come previsto dall’art. 22 dello stesso decreto.

Questo elemento rafforza la conclusione già raggiunta sul piano procedimentale, perché rende ancora più evidente come il ritardo dell’autorità paesaggistica non possa paralizzare l’esito del procedimento.

Allo stesso tempo, il Collegio ha precisato che anche in presenza di aree non idonee non si determina automaticamente un divieto alla realizzazione dell’impianto, ma si impone semplicemente una valutazione più rigorosa e adeguatamente motivata.

VIA e parere paesaggistico: effetti e indicazioni operative

Il TAR ha quindi dichiarato improcedibile la domanda originaria relativa al silenzio-inadempimento del Ministero, poiché nel corso del giudizio era già intervenuto il provvedimento espresso di VIA, che però è stato ritenuto illegittimo perché fondato su un parere paesaggistico tardivo.

In questo quadro, il Collegio ha accertato la formazione del silenzio-assenso sull’assenso paesaggistico di competenza regionale, rilevando come il termine previsto dall’art. 25 del D.Lgs. n. 152/2006 fosse ormai decorso senza che l’amministrazione si fosse espressa.

Da tale accertamento è quindi derivata l’inefficacia del parere reso successivamente, ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, della Legge n. 241/1990, proprio perché intervenuto quando l’assenso si era già perfezionato per silentium.

Su queste basi, il TAR ha quindi annullato integralmente il decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 403 dell’11 luglio 2025, ritenendo che il provvedimento fosse stato adottato in modo non corretto, in quanto aveva recepito valutazioni tardive e non adeguatamente motivate sul piano tecnico. Ne è derivato l’obbligo per l’amministrazione di riesercitare il potere, rinnovando la valutazione nel rispetto dei principi indicati nella sentenza.

Il rispetto dei termini procedimentali ha quindi delle conseguenze dirette sull’efficacia degli atti e sull’equilibrio tra le amministrazioni coinvolte. Una volta che il silenzio-assenso si è formato, l’amministrazione procedente non può riaprire il gioco attendendo pareri tardivi o fondando su di essi la decisione finale.

La gestione del tempo parte integrante della legittimità dell’azione amministrativa, e il silenzio, quando supera i limiti fissati dall’ordinamento, non è più un vuoto ma produce effetti giuridici che le parti coinvolte sono tenute a rispettare.