Costo del lavoro e appalti ad alta intensità di manodopera: come definire la base d'asta?

Quando una base d’asta può dirsi davvero sostenibile? È sufficiente che sia costruita sui valori ufficiali disponibili al momento della gara, oppure deve già incorporare gli effetti - spesso prevedibili - delle dinamiche contrattuali e inflattive? E, soprattutto, cosa accade quando un operatore ritiene che quell’equilibrio economico non regga e decide di non partecipare?

Queste domande restituiscono bene quanto sia complesso, negli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera, costruire una base d’asta capace di tenere insieme sostenibilità economica e esigenze pubbliche, tra contenimento della spesa, efficienza e tutela della concorrenza.

A ribadirlo è il Consiglio di Stato con la sentenza del 20 aprile 2026, n. 3091, tornando sul tema del rapporto tra stima del costo del lavoro, evoluzione della contrattazione collettiva e funzione stessa della base d’asta nel sistema delineato dal D.Lgs. n. 36/2023.

Sul punto, il Collegio ha chiarito se e fino a dove la stazione appaltante debba farsi carico, già in fase di gara, degli effetti futuri degli aumenti salariali, oppure se tali variabili debbano trovare spazio in momenti diversi del ciclo dell’appalto.

Base d’asta e costo del lavoro: fino a dove deve spingersi la stazione appaltante?

La controversia all’esame di Palazzo Spada riguarda una procedura di gara per l’affidamento di un servizio di durata quadriennale, con una base d’asta fissata in oltre 13,5 milioni di euro annui, comprensivi sia degli oneri per la sicurezza sia dei costi del personale, stimati in più di 12,3 milioni di euro sulla base delle tabelle ministeriali riferite al CCNL multiservizi.

Proprio su questa impostazione la società appellante aveva presentato ricorso al TAR, sostenendo che la base d’asta non fosse in grado di garantire la copertura dei costi effettivi del servizio, individuando nella sottostima del costo del lavoro il profilo centrale di criticità, motivo per cui non aveva potuto presentare un'offerta adeguata.

Secondo tale ricostruzione, la stazione appaltante avrebbe fatto riferimento a valori non più adeguati a rappresentare la reale dinamica retributiva, trascurando gli aumenti salariali previsti dalla contrattazione collettiva, destinati a produrre effetti nel corso dell’appalto.

A questa prima censura si affiancava l’ulteriore rilievo secondo cui l’insufficiente considerazione di una serie di costi accessori, legati all’organizzazione del servizio, al personale di coordinamento e agli obblighi formativi, avrebbero inciso in modo significativo sull’equilibrio economico complessivo.

Il TAR aveva respinto integralmente il ricorso, evidenziando in primo luogo come il costo del lavoro utilizzato dalla stazione appaltante risultasse coerente con i valori contrattuali vigenti al momento della pubblicazione del bando e con le tabelle ministeriali richiamate dall’art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023, senza che potesse ravvisarsi alcuna anomalia nella determinazione della base d’asta.

Sotto un diverso profilo, il giudice di primo grado aveva escluso che gli aumenti retributivi prospettati dalla ricorrente potessero essere considerati automaticamente rilevanti, evidenziando come tali dinamiche non presentassero carattere certo e immediato e potessero comunque trovare risposta negli strumenti previsti dall’ordinamento, tra cui la revisione prezzi di cui all’art. 60 del D.Lgs. n. 36/2023.

Infine, era stata ritenuta non convincente anche la ricostruzione dei costi accessori proposta dalla società, in quanto non coerente con i parametri ufficiali e con le modalità di calcolo normalmente adottate.

Da qui l’appello al Consiglio di Stato, ribadendo l’impossibilità di formulare un’offerta economica sostenibile rispetto ai servizi richiesti.

Il quadro normativo: costo della manodopera, tabelle ministeriali e revisione prezzi

Per comprendere fino in fondo la portata della decisione, è necessario soffermarsi sul quadro normativo di riferimento, che nel nuovo Codice dei contratti pubblici assume una struttura piuttosto chiara, soprattutto nei servizi ad alta intensità di lavoro.

Il punto di partenza è rappresentato dall’art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023, che disciplina le modalità di determinazione del costo della manodopera.

In particolare, i commi 13 e 14 stabiliscono che la stazione appaltante deve individuare tali costi facendo riferimento alle tabelle ministeriali elaborate sulla base dei valori previsti dalla contrattazione collettiva.

Si introduce quindi un parametro oggettivo e uniforme in cui il costo del lavoro viene ancorato a dati ufficiali, costruiti su base statistica e periodicamente aggiornati. Questo consente di garantire una certa omogeneità nella costruzione delle basi d’asta, riducendo il rischio di valutazioni arbitrarie.

Accanto a questo riferimento, si colloca l’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, che rileva sotto un profilo diverso, quello della verifica di anomalia dell’offerta. La norma richiama, tra l’altro, il rispetto dei trattamenti retributivi minimi inderogabili stabiliti dalla contrattazione collettiva, evidenziando come il tema del costo del lavoro non si esaurisca nella fase di gara, ma prosegua anche nella verifica della sostenibilità delle offerte.

Il sistema si completa poi con l’art. 60 del D.Lgs. n. 36/2023, che disciplina la revisione dei prezzi. La norma prevede meccanismi di adeguamento del corrispettivo al verificarsi di determinate condizioni, proprio per gestire le variazioni dei costi che intervengono nel corso dell’esecuzione del contratto, comprese quelle legate all’andamento del costo del lavoro.

Nel loro insieme, queste disposizioni delineano un modello articolato, utilizzato dal Consiglio di Stato per valutare il caso in esame, secondo cui:

• la base d’asta viene costruita sulla base di dati attuali e ufficiali;
• la sostenibilità delle offerte viene verificata in sede di anomalia;
• le variazioni sopravvenute trovano gestione nella fase esecutiva attraverso la revisione prezzi.

Base d’asta e sostenibilità economica: l'analisi del Consiglio di Stato

Il Consiglio ha innanzitutto valorizzato un dato che, pur non essendo dirimente da solo, ha avuto un peso significativo nella lettura complessiva del caso: la procedura si è svolta regolarmente, con la partecipazione di dieci operatori economici e con l’aggiudicazione finale, preceduta dalla verifica di anomalia dell’offerta.

Questo elemento ha rappresentato, per i giudici d’appello, un riscontro concreto rispetto alla tesi dell’antieconomicità della base d’asta. In altri termini, la risposta del mercato ha mostrato che, almeno in astratto, la formulazione di un’offerta sostenibile non era preclusa.

Entrando nel merito, il Collegio ha ricondotto la questione entro il perimetro del Codice Appalti. La stazione appaltante aveva determinato il costo della manodopera facendo riferimento alle tabelle ministeriali, in applicazione dell’art. 41, commi 13 e 14, del D.Lgs. n. 36/2023 e quindi a valori costruiti sulla base della contrattazione collettiva vigente al momento della pubblicazione del bando.

Sul punto, Palazzo Spada ha ritenuto che non fosse emerso alcuno scostamento rispetto ai parametri imposti dal Codice, né che siano stati individuati profili di irragionevolezza nella stima effettuata.

La censura della ricorrente, invece, si è collocata su un piano diverso in quanto non ha messo realmente in discussione il dato utilizzato, bensì la sua capacità di rappresentare gli sviluppi futuri del costo del lavoro.

Aumenti retributivi futuri: perché non incidono sulla base d’asta

Proprio su questo punto si è concentrato uno dei passaggi più significativi della decisione: il Consiglio non ha negato che gli aumenti salariali richiamati dalla ricorrente potessero verificarsi né che potessero incidere sull’equilibrio economico dell’appalto, ma allo stesso tempo ha evidenziato come tali dinamiche fossero destinate a manifestarsi in un momento successivo rispetto alla definizione della base d’asta.

Per questo motivo, il Collegio ha ritenuto che la loro gestione non dovesse avvenire nella fase genetica della gara, ma attraverso gli strumenti previsti dal sistema, ovvero:

• la verifica di anomalia dell’offerta, disciplinata dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023;
• i meccanismi di adeguamento del corrispettivo nella fase esecutiva, riconducibili all’art. 60 del D.Lgs. n. 36/2023.

In questa prospettiva, la mancata considerazione degli aumenti futuri non ha inciso sulla legittimità della base d’asta, ma ha riguardato una dimensione diversa del rapporto contrattuale.

Offerta aggiudicataria e verifica di anomalia: i limiti per chi non partecipa alla gara

Nel corso del giudizio, la ricorrente ha cercato di rafforzare la propria posizione valorizzando anche gli esiti della verifica di anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria, evidenziando il ridotto margine di utile dichiarato.

Su questo punto, però, il Collegio ha operato una distinzione netta: tale prospettiva introduceva un diverso piano di contestazione, ovvero non più l’antieconomicità della base d’asta, ma la sostenibilità dell’offerta risultata vincitrice.

Questo slittamento, secondo i giudici d’appello, sarebbe stato inammissibile, richiamando il principio secondo cui la contestazione della congruità dell’offerta presuppone la partecipazione alla gara. In mancanza di tale presupposto, la società non poteva assumere la posizione del concorrente leso.

Antieconomicità della base d’asta: perché le censure sono state ritenute solo ipotetiche

Un ulteriore passaggio della decisione ha riguardato la natura delle contestazioni formulate. Il Collegio ha evidenziato come le ricostruzioni della ricorrente si collocassero su un piano essenzialmente ipotetico: gli aumenti futuri venivano stimati, gli effetti sull’equilibrio economico venivano proiettati nel tempo, ma non emergevano elementi idonei a dimostrare una violazione di legge o un vizio manifesto nella determinazione della base d’asta.

In particolare, non è stato possibile ricavare, neppure dagli atti della verifica di anomalia, una conferma concreta delle criticità prospettate, anche perché tali valutazioni avrebbero richiesto una posizione che la società non aveva assunto partecipando alla gara.

Base d’asta e costo del lavoro: il principio finale del Consiglio di Stato

Alla luce di questo percorso argomentativo, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando integralmente la decisione di primo grado.

La base d’asta è stata ritenuta coerente con i parametri normativi, in particolare con quanto previsto dall’art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023, mentre le dinamiche economiche future – pur rilevanti – sono state ricondotte alle fasi proprie della verifica di anomalia e dell’esecuzione del contratto.

La decisione ha così confermato che la legittimità della base d’asta si misura rispetto ai dati disponibili al momento della gara, mentre la gestione delle variabili successive trova spazio negli strumenti che l’ordinamento prevede lungo il ciclo dell’appalto.