Abusi edilizi e difformità minime: quando l’ordine di demolizione non è legittimo

Uno dei principi consolidati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di abusi edilizi è che una valutazione atomistica dei singoli interventi non è idonea a cogliere il reale impatto dell’opera sul territorio, ma la sua applicazione non è mai automatica e deve essere verificata alla luce delle caratteristiche dell’intervento e del suo stato di realizzazione. In linea generale, la qualificazione dell’abuso viene comunque effettuata considerando l’intervento nel suo complesso, alla luce dell’assetto edilizio e urbanistico finale e non attraverso una lettura frammentata dei singoli elementi costruttivi.

Ma è sempre corretto valutare un abuso edilizio nel suo complesso senza distinguere le singole difformità, soprattutto quando l’opera non è ancora ultimata e si trova allo stato grezzo? Cosa accade quando le difformità riguardano elementi minimi o interni? E ancora, ogni scostamento dal progetto può essere automaticamente qualificato come variazione essenziale?

A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3155 del 22 aprile 2026, che chiarisce come il principio della valutazione unitaria dell’abuso non possa essere applicato in modo automatico e offre indicazioni rilevanti sulla legittimità dei provvedimenti repressivi, con particolare riferimento all’ordine di demolizione.

Abusi edilizi e ordine di demolizione: cosa è accaduto nel caso esaminato dal Consiglio di Stato

La vicenda prende le mosse da un provvedimento comunale con cui era stata disposta la demolizione di un immobile ritenuto difforme dal permesso di costruire rilasciato nel 2018, in un contesto interessato anche da vincolo paesaggistico. Si trattava di un intervento avviato su un manufatto preesistente, oggetto di demolizione e ricostruzione, i cui lavori erano giunti allo stato grezzo al momento del sopralluogo.

Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo non condivisibile la prospettazione del ricorrente fondata su una lettura atomistica delle singole difformità. Secondo il giudice di primo grado, infatti, l’abuso doveva essere valutato nel suo complesso, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale consolidato che impone una visione unitaria dell’intervento.

In questa prospettiva, il TAR aveva ritenuto che dagli elementi acquisiti emergesse una diversa configurazione del manufatto rispetto al progetto assentito, sotto il profilo delle caratteristiche essenziali, giungendo a qualificare l’intervento come variazione essenziale ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001.

Da qui l’appello, con cui il ricorrente ha contestato sia l’impostazione complessiva adottata dal giudice di primo grado sia la qualificazione delle singole difformità, deducendo, tra l’altro, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti.

Tolleranze costruttive e variazioni essenziali: il quadro normativo di riferimento

Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è necessario richiamare alcuni punti fermi del sistema, che costituiscono il presupposto logico dell’intera vicenda.

Il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) disciplina le difformità edilizie distinguendo tra interventi eseguiti in totale difformità, variazioni essenziali e difformità minori, categorie alle quali corrispondono conseguenze sanzionatorie profondamente diverse. In questo quadro, l’art. 32 individua le variazioni essenziali attraverso una serie di ipotesi tipizzate, che ricorrono quando l’intervento si discosta in modo significativo dal progetto approvato sotto profili rilevanti quali la destinazione d’uso, la volumetria, i parametri urbanistico-edilizi, la localizzazione o le caratteristiche dell’intervento assentito, ovvero quando si determina una violazione delle norme in materia antisismica.

Accanto a questa impostazione, il Testo Unico Edilizia disciplina espressamente il tema delle tolleranze costruttive, individuando ipotesi nelle quali gli scostamenti rispetto al titolo edilizio non assumono rilevanza come violazione. In particolare, l’art. 34-bis stabilisce che non costituiscono violazione edilizia gli scostamenti contenuti entro specifiche soglie percentuali rispetto ai parametri progettuali, nonché le irregolarità esecutive di minima entità, come quelle relative alla distribuzione interna, alle finiture o alla collocazione degli impianti, purché non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l’agibilità dell’immobile.

Sul piano dei regimi edilizi, inoltre, assume rilievo la qualificazione degli interventi. In particolare, gli interventi che non rientrano tra quelli di edilizia libera, né tra quelli soggetti a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività, sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata ai sensi dell’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001. In tale ambito rientrano, tra gli altri, gli interventi che comportano una diversa distribuzione degli spazi interni, purché non interessino le parti strutturali dell’edificio e siano conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente.

Infine, nei contesti sottoposti a vincolo paesaggistico, occorre considerare il d.P.R. n. 31/2017, che individua puntualmente gli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica e quelli di lieve entità assoggettati a procedimento autorizzatorio semplificato, sulla base delle categorie elencate negli Allegati A e B. Si tratta di una distinzione che assume rilievo anche nella vicenda esaminata, nella quale alcune delle difformità contestate sono state ricondotte a interventi di minima incidenza sotto il profilo paesaggistico.

Valutazione unitaria dell’abuso: quando non può essere applicata automaticamente

Il Consiglio di Stato ha ribaltato l’impostazione del TAR, muovendo da un chiarimento preliminare che assume un rilievo centrale nella decisione.

I giudici di Palazzo Spada hanno ribadito che, in linea generale, la valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva dell’intervento e non una lettura atomistica delle singole opere, poiché il pregiudizio al territorio deriva dall’insieme dei lavori nel loro impatto edilizio e paesaggistico e nelle reciproche interazioni.

Tuttavia, questo principio non può essere applicato in modo automatico senza considerare le peculiarità del caso concreto. Nel caso esaminato, infatti, l’immobile non era stato ultimato ed era ancora allo stato grezzo, essendo i lavori stati sospesi a seguito di un provvedimento di sequestro. Ne consegue che la negazione di un approccio atomistico non può prescindere dal fatto che il manufatto oggetto di valutazione, anche al momento del sopralluogo e dell’adozione dell’ordine di demolizione, risultava ancora in corso di costruzione.

In una situazione di questo tipo, la valutazione complessiva dell’intervento non può obliterare la natura delle singole difformità né lo stato effettivo dell’opera, dovendo necessariamente confrontarsi con elementi ancora non definitivi sotto il profilo costruttivo.

Il Collegio ha inoltre evidenziato che l’amministrazione non aveva espresso un giudizio unitario di non conformità dell’immobile, ma si era soffermata su singole contestazioni edilizie riferite a specifiche parti del manufatto. Di conseguenza, il ricorrente non poteva che articolare le proprie censure con riferimento a ciascun rilievo, al fine di dimostrarne l’illegittimità.

Difformità minime e tolleranze costruttive: perché non si tratta di variazioni essenziali

Entrando nel merito, il Consiglio di Stato ha qualificato le difformità contestate come elementi di minima rilevanza, riconducibili a quella che il Collegio definisce espressamente “parva materia”, valutata, nel caso concreto, come rientrante nell’ambito delle tolleranze costruttive.

Si trattava, infatti, di scostamenti che non risultavano idonei a dimostrare una alterazione sostanziale dell’intervento assentito. Non erano stati realizzati maggiori volumi, la diversa distribuzione degli spazi interni non comportava incremento di cubatura e alcune difformità, come la presenza di due gradini in più nella scala o una differenza di altezza interna, risultavano prive di incidenza significativa ai fini della qualificazione dell’abuso.

Il Collegio ha quindi sviluppato un ragionamento puntuale sulle singole contestazioni mosse dall’amministrazione.

La diversa distribuzione interna degli ambienti, realizzata mediante modifiche delle tramezzature e senza interessamento delle strutture portanti, è stata ricondotta nell’ambito della manutenzione straordinaria soggetta a comunicazione di inizio lavori asseverata, con la conseguenza che, nel caso esaminato, non risultava giustificata l’irrogazione della sanzione demolitoria.

Quanto alle ulteriori contestazioni, il Consiglio di Stato ha escluso che vi fossero modifiche prospettiche rilevanti e ha ritenuto di minima portata le variazioni relative ai parapetti e alla scala esterna, evidenziando, tra l’altro, l’assenza di parametri progettuali puntuali che consentissero di qualificare tali difformità come essenziali, nonché la loro concreta regolarizzazione, dimostrata dall’esito favorevole della SCIA presentata nelle more.

Particolarmente significativo è il passaggio relativo alle altezze interne, rispetto alle quali il Collegio ha rilevato che le misurazioni erano state effettuate allo stato grezzo, senza considerare gli elementi di finitura. Tenendo conto dello spessore dei massetti e delle pavimentazioni, l’altezza finale dell’immobile risultava conforme a quella prevista nel progetto assentito.

Qualificazione delle difformità: perché non si configura una variazione essenziale

La sentenza consente di cogliere con maggiore precisione una considerazione fondamentale nell’analisi giurisprudenziale: il rapporto tra principio generale e sua applicazione nel caso concreto.

Il Consiglio di Stato non mette in discussione il criterio della valutazione unitaria dell’abuso, ma ne delimita l’ambito applicativo, evidenziando come lo stesso non possa essere utilizzato in modo automatico prescindendo dalle caratteristiche dell’intervento e dallo stato di realizzazione dell’opera.

Nel caso esaminato, il Collegio ha ricondotto l’analisi a un piano strettamente aderente agli elementi tecnici emergenti dagli atti, rilevando come le difformità contestate, considerate singolarmente e nel loro insieme, non fossero idonee a dimostrare una alterazione sostanziale del progetto assentito.

In questa prospettiva, assumono rilievo sia la natura delle difformità, qualificate come elementi di minima entità, sia lo stato dell’immobile, ancora al grezzo al momento del sopralluogo, circostanza che incide direttamente sulla valutazione complessiva della conformità e che ha portato il Collegio ad escludere, nel caso specifico, la sussistenza di variazioni essenziali.

Il Collegio ha inoltre valorizzato il fatto che l’amministrazione si fosse limitata a contestazioni puntuali, senza esprimere un giudizio unitario di non conformità, e che le stesse non fossero supportate da elementi idonei a dimostrare la sussistenza di variazioni essenziali.

Un ulteriore elemento di conferma dell’assenza di difformità essenziali è stato individuato nell’esito favorevole della SCIA presentata nelle more, con cui il Comune ha attestato l’assenza di irregolarità o motivi ostativi alla regolarizzazione dell’intervento.

Ordine di demolizione e difformità minime: quando non è legittimo

In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza di primo grado, ha annullato l’ordinanza di demolizione.

La parte più interessante, però, è che non ogni difformità può essere automaticamente qualificata come variazione essenziale, come emerge chiaramente nel caso esaminato, e non è possibile arrivare a questa conclusione sommando elementi di minima rilevanza che, presi singolarmente, non incidono sull’intervento assentito.

Il principio della valutazione unitaria dell’abuso resta fermo, ma non può diventare una scorciatoia. Va sempre calato dentro il caso concreto, valutando concretamente l’opera, il suo stato di realizzazione e la reale incidenza delle difformità, soprattutto quando l’intervento non è ancora ultimato.

Il rapporto tra principio generale e sua applicazione nel caso concreto non è mai automatico, ma richiede una lettura tecnica, puntuale, aderente a quello che è stato realmente costruito.