Conflitto di interessi negli appalti: progettazione e direzione lavori, quando scatta l’esclusione

Un operatore economico che ha già partecipato alla progettazione può poi occuparsi della direzione lavori dello stesso intervento? Questo precedente incarico è sufficiente a configurare un conflitto di interessi? E soprattutto, la stazione appaltante deve escludere automaticamente il concorrente oppure è tenuta a verificare se quella situazione sia effettivamente non risolvibile?

Su questo tema è intervenuto il TAR Lombardia con la sentenza n. 481 del 3 aprile 2026, affrontando uno dei nodi più delicati del D.Lgs. n. 36/2023, legato al confine tra incompatibilità, conflitto di interessi e tutela della concorrenza.

Direzione lavori e precedente progettazione: il caso esaminato dal TAR Lombardia

La vicenda nasce da una procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023 per l’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura relativi alla direzione lavori e al coordinamento della sicurezza, nell’ambito di un intervento realizzato in project financing.

La gara, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si è conclusa con l’aggiudicazione a un raggruppamento temporaneo di professionisti che ha ottenuto il punteggio massimo.

Il secondo classificato ha impugnato l’esito della procedura sostenendo che alcune mandanti del raggruppamento aggiudicatario avevano già svolto attività di progettazione per conto del soggetto incaricato della realizzazione dell’intervento e che questa circostanza avrebbe dovuto impedire la loro partecipazione alla gara per la direzione lavori.

Su questa base sono state articolate tre censure, tutte riconducibili alla stessa impostazione difensiva, fondata sul rapporto tra attività di progettazione e successiva attività di controllo sull’esecuzione dei lavori.

Cause di esclusione e conflitto di interessi: il quadro normativo del D.Lgs. n. 36/2023

Per capire il senso della decisione è necessario partire da un dato che nel D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) è centrale.

Le cause di esclusione non sono lasciate alla discrezionalità delle stazioni appaltanti, ma sono tassative, come stabilisce l’art. 10 del D.Lgs. n. 36/2023. Questo significa che non è possibile ampliare in via interpretativa i casi in cui un operatore può essere estromesso dalla gara, soprattutto quando si tratta di regole che incidono direttamente sull’accesso al mercato.

All’interno di questo sistema, l’art. 95 del D.Lgs. n. 36/2023 disciplina le cause di esclusione non automatiche, tra cui rientra il conflitto di interessi richiamato dall’art. 16 del Codice. Ed è proprio qui che si gioca la partita.

L’art. 16 definisce il conflitto di interessi come una situazione in cui un soggetto che interviene nella procedura o nella fase esecutiva può essere influenzato da un interesse idoneo a compromettere la sua imparzialità e indipendenza. Tuttavia, questo non basta a determinare automaticamente l’esclusione.

L’art. 95 stabilisce infatti che l’esclusione può essere disposta solo quando il conflitto di interessi non sia diversamente risolvibile. Non basta quindi che il conflitto esista o sia anche solo ipotizzabile, ma occorre dimostrare che non vi siano strumenti per gestirlo.

A questo si aggiunge, nel caso dei contratti di partenariato pubblico privato, l’art. 15, comma 8, del D.Lgs. n. 36/2023, che impone di mantenere separate le funzioni di controllo sull’esecuzione dei lavori rispetto al soggetto incaricato della realizzazione, vietando l’attribuzione della direzione lavori al concessionario e ai soggetti a esso collegati.

Questo elemento cambia la prospettiva. Il problema non è soltanto individuare l’esistenza di un possibile conflitto, ma capire se esso sia effettivo, rilevante e soprattutto non superabile alla luce dell’assetto organizzativo dell’operatore e delle verifiche svolte dalla stazione appaltante.

Conflitto di interessi e appalti pubblici: i principi espressi dal TAR Lombardia

Partiamo dalle conclusioni, chiarendo subito che nel caso di specie il TAR ha respinto il ricorso partendo da un punto preciso. Il fatto che un operatore abbia svolto attività di progettazione non lo rende automaticamente un soggetto collegato all’aggiudicatario del project financing. La norma, infatti, fa riferimento ai soggetti collegati e non ai semplici professionisti che hanno reso una prestazione, e non può essere interpretata in modo da ricomprendere qualunque rapporto professionale.

Estendere il divieto anche a questi ultimi significherebbe ampliare le cause di esclusione oltre quanto previsto dal legislatore, con un effetto diretto sulla riduzione della concorrenza e sull’accesso al mercato.

Sul conflitto di interessi il passaggio è ancora più netto. L’esclusione non è una conseguenza automatica, ma rappresenta una soluzione finale, che può essere adottata solo quando la situazione non sia diversamente risolvibile. Prima di arrivare a questo esito, la stazione appaltante è tenuta a valutare la situazione e a verificare se il rischio possa essere superato alla luce dell’assetto del concorrente e delle modalità con cui l’attività dovrà essere svolta.

Questa valutazione spetta all’amministrazione e non può essere sostituita dal giudice, purché sia stata svolta in modo adeguato e sia idonea a garantire l’imparzialità e l’indipendenza nello svolgimento dell’appalto.

Direzione lavori, progettazione e incompatibilità: analisi tecnica della decisione

Il RUP non si è limitato a prendere atto del precedente incarico di progettazione, ma ha affrontato il problema prima ancora che diventasse contenzioso, analizzando la situazione già in fase preliminare e poi tornando sulla questione al momento della valutazione delle offerte. Non si è trattato di una verifica formale, ma di un’istruttoria effettiva, costruita guardando alla composizione del raggruppamento, ai ruoli dei singoli operatori e, soprattutto, alla distribuzione delle prestazioni.

Le attività principali erano in capo alla mandataria, che non aveva avuto alcun coinvolgimento nella progettazione, mentre le mandanti che avevano lavorato sul progetto erano presenti con ruoli più limitati e ben definiti. In questo modo, il possibile punto di interferenza tra progettazione ed esecuzione non è stato ignorato, ma è stato gestito all’interno dell’organizzazione del raggruppamento.

Per il giudice, questa impostazione è stata sufficiente per escludere che il conflitto di interessi fosse tale da imporre l’esclusione.

C’è poi un altro passaggio che merita attenzione, perché spesso è quello su cui si concentrano le contestazioni, cioè il presunto vantaggio competitivo.

Il TAR, però, lo ridimensiona in modo netto. Il differenziale di punteggio non è riconducibile alla conoscenza del progetto e, soprattutto, non è tale da incidere sull’esito della gara. Il divario tra i concorrenti si è formato su altri elementi, legati alla qualità e alla coerenza delle esperienze dichiarate, molto più che su una eventuale asimmetria informativa.

Il vantaggio evocato dal ricorrente rimane sul piano teorico e non trova riscontro nei dati della gara, mentre la valutazione della stazione appaltante, proprio perché costruita su elementi concreti, viene ritenuta idonea a garantire l’imparzialità dell’attività di direzione lavori.

Esclusione per conflitto di interessi: conclusioni operative per stazioni appaltanti e operatori

Come anticipato, il ricorso è stato respinto e l’aggiudicazione è stata confermata, con compensazione delle spese.

La decisione chiarisce un punto che, nella pratica, continua a generare incertezze. Il conflitto di interessi non si risolve con automatismi, ma con scelte motivate che tengano conto della struttura dell’operatore e delle modalità con cui l’incarico viene organizzato.

Per le stazioni appaltanti questo significa una cosa molto semplice, ma tutt’altro che banale. Non basta individuare un possibile rischio, occorre capire se quel rischio incide davvero sull’equilibrio dell’appalto e, soprattutto, se è gestibile.

Per gli operatori economici, invece, la sentenza conferma che i precedenti incarichi non precludono in modo automatico la partecipazione, ma espongono a una verifica che va affrontata in modo trasparente e coerente con i ruoli assunti in gara.

Per chi contesta, infine, il messaggio è altrettanto chiaro. Le ricostruzioni teoriche non bastano. Servono elementi precisi, perché il confronto si gioca sui fatti, non sulle ipotesi. Servono elementi precisi, perché il confronto si gioca sui fatti e non sulle ipotesi.