CCNL negli appalti pubblici: il TAR Lazio conferma l’esclusione del RTI per mancata equivalenza

Dopo la piena entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), uno dei temi sui quali si è concentrata l’attenzione degli operatori del settore è stato quello relativo al costo della manodopera e alla sua ribassabilità in fase di presentazione dell’offerta.

Un tema che ha continuato a generare dubbi interpretativi anche dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice e che ha trovato un primo riassetto con le modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024 che, tra le altre cose, ha modificato l’art. 11 e previsto l’inserimento del nuovo allegato I.01, dedicato ai criteri e alle modalità per l’individuazione, nei bandi, negli inviti e nella decisione di contrarre, del contratto collettivo nazionale e territoriale (CCNL) da applicare al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni.

Uno degli aspetti più interessanti dell’allegato I.01 riguarda l’individuazione del contratto collettivo applicabile e la possibilità, riconosciuta agli operatori economici, di applicarne uno diverso dichiarandone però l’equivalenza delle tutele economiche e normative.

Ma, in sostanza, una stazione appaltante può comunque imporre un unico CCNL anche quando l’appalto comprende lavorazioni differenti? Un’impresa che partecipa in RTI può applicare un contratto collettivo diverso sostenendo che sia coerente con la propria attività prevalente? E cosa accade quando il giudizio di equivalenza previsto dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 si conclude negativamente?

Su questi temi è intervenuto il TAR Lazio con la sentenza n. 5507 del 25 marzo 2026, che affronta in maniera particolarmente approfondita il tema dell’individuazione del CCNL applicabile, della verifica di equivalenza delle tutele economiche e normative e dei limiti alla modificabilità dei raggruppamenti temporanei di imprese.

Gara pubblica ed esclusione del RTI: cosa è successo

La vicenda nasce da una procedura aperta indetta per l’affidamento di un accordo quadro relativo a lavori di manutenzione straordinaria e riqualificazione di barriere di sicurezza e barriere integrate sicurezza/antirumore, oltre che per l’installazione di nuove barriere fonoassorbenti sulle tratte autostradali.

La lex specialis aveva individuato quale contratto collettivo di riferimento il CCNL Edilizia codice F012, prevedendo comunque la possibilità di applicare un diverso contratto collettivo purché in grado di garantire tutele economiche e normative equivalenti ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023.

Il RTI ricorrente si era classificato al primo posto della graduatoria ma, durante la verifica della documentazione amministrativa successiva all’apertura delle offerte, la stazione appaltante aveva rilevato che una delle mandanti aveva dichiarato, in sede di offerta, di applicare il CCNL Laterizi – Aziende Industriali.

Da qui l’avvio del subprocedimento di verifica dell’equivalenza previsto dall’art. 11, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023.

All’esito dell’istruttoria, svolta anche con il supporto di un parere giuslavoristico, la stazione appaltante aveva ritenuto non equivalenti le tutele economiche e normative garantite dal CCNL Laterizi rispetto a quelle previste dal CCNL Edilizia, disponendo l’esclusione dell’intero RTI.

L’impresa ha quindi impugnato il provvedimento sostenendo, in sintesi, che la stazione appaltante avrebbe dovuto ammettere l’utilizzo di più CCNL in relazione alle diverse lavorazioni dell’appalto, che il CCNL Laterizi fosse l’unico realmente riferibile all’attività svolta dalla mandante e alle lavorazioni ad essa affidate e che il giudizio di non equivalenza fosse viziato da errori istruttori e valutativi.

In via subordinata, la ricorrente ha inoltre sostenuto che il RTI avrebbe dovuto poter sostituire o estromettere la mandante ai sensi dell’art. 97 del D.Lgs. n. 36/2023 e ha sollevato questioni di compatibilità costituzionale ed europea dell’interpretazione adottata dalla stazione appaltante.

Art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 e direttiva 2014/24/UE: il quadro normativo sul CCNL negli appalti

Per comprendere la decisione del TAR è necessario partire dal quadro normativo introdotto dal nuovo Codice dei contratti pubblici che, sul tema del contratto collettivo applicabile negli appalti, ha modificato in maniera significativa l’impostazione del previgente D.Lgs. n. 50/2016.

Il riferimento centrale è l’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 che disciplina il principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore negli appalti pubblici e nelle concessioni.

La norma prevede che al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto venga applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale coerente con il settore e con le prestazioni oggetto dell’affidamento, stipulato dalle associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Lo stesso art. 11 stabilisce inoltre che la stazione appaltante debba indicare nei documenti di gara il CCNL di riferimento individuato sulla base della prevalenza e della natura delle prestazioni oggetto dell’appalto e che l’operatore economico possa applicare un contratto differente solo a condizione di dimostrare l’equivalenza delle tutele economiche e normative rispetto a quello individuato dalla lex specialis.

La disciplina è stata ulteriormente dettagliata dall’allegato I.01 del D.Lgs. n. 36/2023, introdotto dal D.Lgs. n. 209/2024, che definisce i criteri e le modalità per l’individuazione del CCNL applicabile e per la verifica dell’equivalenza delle tutele economiche e normative.

Il nuovo sistema si differenzia sensibilmente da quello precedente perché il baricentro della scelta del CCNL non viene più individuato principalmente nell’attività prevalente dell’impresa ma nelle prestazioni oggetto dell’appalto. È proprio questo passaggio che ha aperto il dibattito interpretativo affrontato dal TAR Lazio nella sentenza in commento, soprattutto nei casi in cui l’appalto comprenda lavorazioni differenti o operatori economici appartenenti a comparti produttivi diversi.

In questo contesto assume rilievo anche il nuovo comma 2-bis dell’art. 11, introdotto dal D.Lgs. n. 209/2024, che disciplina l’ipotesi delle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie. La disposizione prevede che l’obbligo di indicare ulteriori contratti collettivi operi soltanto quando tali attività, oltre ad essere differenti rispetto a quelle prevalenti, superino la soglia del 30% della medesima categoria omogenea di attività.

Pur non essendo applicabile ratione temporis alla vicenda esaminata, la disposizione assume rilievo nel ricostruire il quadro sistematico della disciplina, perché chiarisce i casi nei quali la stazione appaltante può essere tenuta a indicare una pluralità di contratti collettivi.

La sentenza richiama inoltre la direttiva 2014/24/UE, evidenziando come il sistema delineato dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 si inserisca nel più ampio obiettivo europeo di tutela del lavoro e di contrasto ai fenomeni di dumping sociale negli appalti pubblici.

In particolare, il TAR richiama:

• l’art. 18, paragrafo 2, relativo al rispetto degli obblighi in materia sociale e del lavoro;
• l’art. 70 della direttiva, che consente alle amministrazioni aggiudicatrici di imporre condizioni di esecuzione collegate anche a finalità sociali e occupazionali;
• il considerando 37, che valorizza il rispetto delle norme sociali e lavoristiche applicabili nel luogo di esecuzione dell’appalto;
• l’art. 57, paragrafo 4, lett. a), relativo alla violazione degli obblighi sociali e lavoristici.

È all’interno di questo quadro normativo che si inserisce la controversia esaminata dal TAR Lazio, chiamato a chiarire quale sia il rapporto tra CCNL indicato dalla stazione appaltante, verifica di equivalenza delle tutele e possibilità di modificare la composizione del RTI nel corso della procedura.

I principi espressi dal TAR Lazio sul CCNL negli appalti pubblici

Il CCNL va individuato sulla base delle prestazioni prevalenti dell’appalto

Il TAR Lazio ha respinto integralmente il ricorso ritenendo legittimo l’operato della stazione appaltante.

Secondo il Collegio, l’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 non impone di individuare tanti contratti collettivi quante sono le lavorazioni presenti nell’appalto ma richiede di identificare il contratto maggiormente coerente con la natura e con la prevalenza delle prestazioni oggetto dell’appalto.

Nel caso esaminato, il CCNL Edilizia è stato ritenuto pertinente rispetto all’oggetto complessivo dell’affidamento, comprese le lavorazioni affidate alla mandante che applicava il CCNL Laterizi.

Particolare rilievo viene attribuito anche al nuovo comma 2-bis dell’art. 11, introdotto dal D.Lgs. n. 209/2024. Pur non applicabile ratione temporis, il TAR lo considera rilevante sul piano interpretativo perché chiarisce che l’obbligo di indicare una pluralità di CCNL riguarda soltanto attività autonome che superino la soglia del 30%.

Il giudizio di equivalenza e i limiti all’utilizzo dell’art. 97 del Codice

La sentenza considera corretta anche la verifica di equivalenza svolta dalla stazione appaltante, osservando che il giudizio negativo non era fondato su differenze marginali ma su una valutazione complessiva delle tutele economiche e normative.

Nel corso dell’istruttoria erano infatti emerse divergenze rilevanti in relazione al lavoro straordinario, al sistema di welfare e assistenza integrativa, ai termini di preavviso, alla disciplina del part-time e alla mancata contribuzione alla Cassa Edile.

Secondo il TAR, il giudizio di equivalenza costituisce espressione di discrezionalità tecnica e il sindacato del giudice amministrativo resta limitato ai casi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti.

Il Collegio esclude inoltre la possibilità di utilizzare il meccanismo sostitutivo previsto dall’art. 97 del D.Lgs. n. 36/2023. Nel caso esaminato, infatti, non era in discussione una causa di esclusione soggettiva o la perdita di requisiti speciali ma un elemento essenziale dell’offerta, idoneo a incidere sulla struttura dei costi e sull’equilibrio economico della proposta.

Nessun contrasto con il diritto europeo e con la concorrenza

Uno dei passaggi più significativi della decisione riguarda il rapporto tra tutela del lavoro e concorrenza.

Secondo il TAR, la scelta di attribuire alla stazione appaltante il potere di individuare il contratto collettivo di riferimento non rappresenta una restrizione ingiustificata della concorrenza ma una misura finalizzata a evitare fenomeni di dumping sociale.

La sentenza esclude inoltre qualsiasi contrasto con i principi europei di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, ritenendo che il sistema delineato dall’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 sia coerente con la direttiva 2014/24/UE e con gli obiettivi europei di tutela sociale negli appalti pubblici.

Il TAR chiarisce infine che la mancata equivalenza del CCNL non rientra nelle fattispecie disciplinate dall’art. 57 della direttiva europea, poiché non riguarda requisiti soggettivi dell’operatore economico ma un elemento essenziale dell’offerta.

Appalti pubblici, CCNL e RTI: perché la sentenza del TAR Lazio è destinata a incidere sulle prossime gare

La sentenza del TAR Lazio assume particolare rilievo perché rappresenta una delle prime decisioni che ricostruisce in maniera sistematica il funzionamento dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 dopo le modifiche introdotte dal correttivo.

Il punto centrale della decisione riguarda il rapporto tra discrezionalità della stazione appaltante e verifica di equivalenza. Il TAR chiarisce infatti che il nuovo Codice consente all’operatore economico di applicare un contratto differente, ma all’interno di un sistema nel quale il CCNL individuato dalla stazione appaltante rappresenta il parametro rispetto al quale verificare l’effettiva equivalenza delle tutele economiche e normative.

Molto importante è anche il passaggio nel quale il Collegio valorizza il nuovo comma 2-bis dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 come disposizione chiarificatrice del sistema. Una lettura destinata ad avere un peso significativo nel futuro contenzioso perché rafforza la possibilità, per la stazione appaltante, di individuare un unico CCNL in presenza di un nucleo prestazionale prevalente.

La sentenza appare inoltre particolarmente rigorosa sul tema dell’immodificabilità dell’offerta. Il TAR considera infatti il contratto collettivo un elemento idoneo a incidere direttamente sulla struttura dei costi e sull’equilibrio economico dell’offerta.

CCNL negli appalti pubblici: conclusioni operative

In conclusione, il TAR ha respinto il ricorso e consolidato una lettura rigorosa dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, rafforzando il principio secondo cui la tutela del lavoro non sia più considerata un profilo secondario della disciplina degli appalti pubblici.

La decisione chiarisce che la stazione appaltante può individuare un unico CCNL sulla base della prestazione prevalente dell’appalto e che l’operatore economico che applica un contratto differente resta soggetto alla verifica obbligatoria di equivalenza delle tutele economiche e normative.

Allo stesso tempo, il TAR afferma che il mancato superamento di tale verifica può determinare l’esclusione dell’intero RTI senza che sia possibile utilizzare il meccanismo sostitutivo previsto dall’art. 97 del D.Lgs. n. 36/2023, proprio perché il contratto collettivo applicato costituisce un elemento essenziale dell’offerta.

La sentenza assume rilievo anche sul piano europeo perché esclude che il sistema delineato dal Codice dei contratti pubblici rappresenti una restrizione ingiustificata della concorrenza o della libertà di stabilimento, riconoscendo invece la piena coerenza dell’art. 11 con gli obiettivi della direttiva 2014/24/UE in materia di tutela sociale e contrasto al dumping.

FAQ – CCNL negli appalti pubblici e principio di equivalenza

La stazione appaltante può indicare un solo CCNL anche se l’appalto comprende lavorazioni differenti?

Sì. Secondo il TAR Lazio, l’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 richiede di individuare il contratto collettivo maggiormente coerente con la natura e con la prestazione prevalente dell’appalto.

Quando devono essere indicati più contratti collettivi nei documenti di gara?

Dopo le modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024, il nuovo comma 2-bis dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 prevede questa possibilità solo in presenza di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie che:

• siano differenti rispetto alle attività prevalenti;
• raggiungano almeno il 30% della medesima categoria omogenea di attività.

Un operatore economico può applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante?

Sì. L’art. 11, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023 consente all’operatore economico di applicare un differente contratto collettivo, ma soltanto se garantisce tutele economiche e normative equivalenti rispetto a quelle previste dal CCNL indicato dalla lex specialis.

Chi verifica l’equivalenza delle tutele economiche e normative?

La verifica compete alla stazione appaltante prima dell’aggiudicazione, ai sensi dell’art. 11, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023 e dell’allegato I.01. Nel caso esaminato dal TAR Lazio, la valutazione è stata svolta anche con il supporto di un parere giuslavoristico.

Quali elementi possono portare a un giudizio di non equivalenza tra CCNL?

Secondo la sentenza, la verifica non riguarda singoli aspetti isolati ma il complessivo livello di tutela garantito ai lavoratori. Nel caso concreto, il giudizio negativo è stato fondato su differenze relative:

• al lavoro straordinario;
• al sistema di welfare e assistenza integrativa;
• ai termini di preavviso;
• alla disciplina del part-time;
• alla mancata contribuzione alla Cassa Edile.

Il giudice amministrativo può sostituirsi alla stazione appaltante nella valutazione di equivalenza?

No. Il TAR chiarisce che il giudizio di equivalenza costituisce espressione di discrezionalità tecnica. Il sindacato del giudice amministrativo resta quindi limitato ai casi di manifesta illogicità, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti.

Il RTI può sostituire la mandante che applica un CCNL ritenuto non equivalente?

Secondo il TAR Lazio, no. La sentenza esclude l’applicabilità dell’art. 97 del D.Lgs. n. 36/2023 perché, nel caso esaminato, la questione riguardava un elemento dell’offerta ritenuto idoneo a incidere sulla struttura dei costi e sull’equilibrio economico della proposta.

La mancata equivalenza del CCNL comporta l’esclusione dell’intero RTI?

Nel caso esaminato dal TAR Lazio, il mancato superamento della verifica di equivalenza ha determinato l’esclusione dell’intero RTI.

La disciplina dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 contrasta con il diritto europeo?

No. Il TAR ha escluso qualsiasi incompatibilità con la direttiva 2014/24/UE, ritenendo che il sistema delineato dal Codice dei contratti sia coerente con gli obiettivi europei di tutela del lavoro e contrasto al dumping sociale.

Perché la sentenza TAR Lazio n. 5507/2026 è particolarmente importante?

Perché rappresenta una delle prime decisioni che ricostruisce in maniera sistematica il funzionamento dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 dopo le modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024, chiarendo:

• il criterio di individuazione del CCNL prevalente;
• i limiti dell’utilizzo di contratti collettivi differenti;
• il ruolo della verifica di equivalenza;
• l’impossibilità di modificare il RTI quando la contestazione riguarda un elemento dell’offerta idoneo a incidere sulla struttura dei costi e sull’equilibrio economico della proposta.