Sanatoria edilizia e vincolo paesaggistico: la Cassazione conferma i limiti dell’art. 36

Quello dello stato legittimo è un concetto arrivato dopo che il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) aveva già superato la maggiore età. Solo nel 2020, infatti, il legislatore ha deciso di inserire questa definizione all’interno dell’art. 9-bis, recentemente modificato dal Decreto Salva Casa (D.L. n. 69/2024, conv. in Legge n. 105/2024).

Fino al 2020 lo stato legittimo non esisteva o, meglio, rappresentava una condizione che si muoveva all’interno del quadro normativo edilizio generando interpretazioni differenti e posizioni spesso contrapposte. Con l’introduzione della definizione nel Testo Unico Edilizia e grazie anche ai successivi interventi della giurisprudenza – come la sentenza del Consiglio di Stato n. 2848/2026 – si è cominciato a comprendere il modo in cui lo stato legittimo vada ricostruito, anche se continuano a permanere molti dubbi sulle sue reali implicazioni operative.

Se, ad esempio, è ormai pacifico che allo stato legittimo concorrano anche le fiscalizzazioni edilizie, continua invece a essere più complesso comprendere in che modo ricostruire la conformità urbanistica in assenza di un vero e proprio titolo legittimante – tema affrontato anche dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 8904 del 13 novembre 2025.

Un aspetto certo è che per la ricostruzione dello stato legittimo possono essere utilizzate anche concessioni, autorizzazioni e permessi di costruire in sanatoria rilasciati nell’ambito dei diversi procedimenti di regolarizzazione previsti dall’ordinamento.

Ma, sin dalla formulazione dell’accertamento di conformità contenuta nell’art. 13 della Legge n. 47/1985 fino a quella attuale dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, una delle questioni più delicate nella sanatoria degli abusi edilizi è sempre stata la compatibilità tra doppia conformità e presenza di vincoli paesaggistici.

Un tema sul quale si sono espresse ripetutamente sia la giustizia amministrativa che la Corte di Cassazione. Proprio quest’ultima, con la sentenza 30 aprile 2026, n. 15726, ha confermato alcuni principi ormai consolidati sul rapporto tra sanatoria edilizia, vincolo paesaggistico e ordine di demolizione, chiarendo ancora una volta i limiti dell’accertamento di conformità nelle aree sottoposte a tutela paesaggistica.

Ordine di demolizione e concessione in sanatoria: cosa è successo

La vicenda nasce da un procedimento esecutivo relativo a un ordine di demolizione contenuto in una sentenza di condanna divenuta irrevocabile. I ricorrenti avevano chiesto la revoca dell’ordine demolitorio sostenendo la legittimità della concessione in sanatoria già rilasciata ai sensi dell’art. 13 della Legge n. 47/1985.

Secondo la prospettazione difensiva, l’opera non ricadeva all’interno della fascia di rispetto richiamata nel procedimento e, pertanto, non sarebbe stato configurabile il vincolo paesaggistico valorizzato nella consulenza tecnica acquisita nel corso del giudizio. Proprio sulla base di tale ricostruzione, la difesa riteneva legittima la concessione in sanatoria rilasciata dal Comune.

I ricorrenti avevano inoltre contestato il riferimento contenuto nell’ordinanza impugnata al possibile annullamento in autotutela della sanatoria, sostenendo che fossero ormai decorsi i termini previsti dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.

La difesa ha quindi dedotto il vizio di violazione di legge e la carenza di motivazione dell’ordinanza emessa dalla Corte di appello, contestando sia la ricostruzione tecnica relativa alla presenza del vincolo paesaggistico sia le valutazioni espresse in merito alla concessione in sanatoria già rilasciata.

Accertamento di conformità, vincolo paesaggistico e doppia conformità: il quadro normativo

Per comprendere la decisione degli ermellini occorre partire dall’art. 13 della Legge n. 47/1985, norma oggi abrogata ma applicabile alla vicenda esaminata dalla Corte di Cassazione.

Quella disposizione prevedeva la possibilità di ottenere la concessione in sanatoria per opere eseguite in assenza di titolo quando l’intervento risultava conforme agli strumenti urbanistici sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda. È il principio della cosiddetta doppia conformità, successivamente trasfuso nell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

Anche l’attuale formulazione dell’art. 36 del Testo Unico Edilizia continua infatti a subordinare il rilascio del permesso in sanatoria alla conformità dell’intervento rispetto alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’abuso sia al momento della richiesta di sanatoria.

Questo meccanismo, però, non è mai stato sufficiente nei casi in cui l’intervento abusivo ricada all’interno di un’area sottoposta a vincolo paesaggistico.

In queste ipotesi entra infatti in gioco anche il D.Lgs. n. 42/2004 e, in particolare, l’art. 167, comma 4, che consente l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma soltanto in casi ben circoscritti. La norma limita infatti questa possibilità agli interventi che non abbiano comportato creazione di superfici utili o volumi, oppure aumento di quelli già legittimamente esistenti, oltre che ai casi di utilizzo di materiali difformi o agli interventi riconducibili alla manutenzione ordinaria e straordinaria.

Ed è proprio qui che si è sviluppato nel tempo uno dei problemi più delicati dell’intera disciplina della sanatoria edilizia.

Da un lato, infatti, il sistema dell’accertamento di conformità consente di regolarizzare opere urbanisticamente conformi anche se realizzate senza titolo. Dall’altro lato, però, la disciplina paesaggistica ha sempre mantenuto un’impostazione molto più rigida, soprattutto con riferimento agli interventi che determinano nuova volumetria o nuove superfici utili.

È all’interno di questo quadro normativo che si inserisce la decisione della Corte di Cassazione.

Sanatoria edilizia e autorizzazione paesaggistica postuma: i principi della Cassazione

Nel dichiarare inammissibile il ricorso, la Corte di Cassazione ha richiamato alcuni principi ormai consolidati in materia di accertamento di conformità e sanatoria edilizia in area vincolata.

Gli ermellini hanno ricordato che la concessione in sanatoria prevista dall’art. 13 della Legge n. 47/1985 richiede il rispetto della cosiddetta doppia conformità, vale a dire la conformità dell’opera agli strumenti urbanistici sia al momento della realizzazione dell’intervento sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria.

Ma il passaggio più rilevante della sentenza riguarda il rapporto tra sanatoria edilizia e tutela paesaggistica.

La Cassazione richiama infatti il consolidato orientamento secondo cui, in tema di sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, il rilascio postumo del permesso di costruire in assenza di autorizzazione paesaggistica non produce effetti sananti neppure sotto il profilo urbanistico dell’intervento già realizzato.

Secondo la Corte, infatti, la sanatoria prevista prima dall’art. 13 della Legge n. 47/1985 e oggi dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 non può operare nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico quando manca la possibilità di ottenere successivamente il necessario nulla osta paesaggistico.

Ed è proprio questo il principio centrale ribadito dalla sentenza.

La disciplina urbanistico-edilizia e quella paesaggistica continuano infatti a muoversi su piani distinti ma strettamente collegati. Per questo motivo, nelle aree vincolate, la sola doppia conformità urbanistica non è sufficiente a legittimare l’intervento abusivo, essendo necessaria anche la possibilità di ottenere la compatibilità paesaggistica postuma nei casi consentiti dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004.

La Corte ha infine richiamato un ulteriore principio relativo alla materia antisismica, ricordando che il requisito della doppia conformità deve ritenersi escluso anche nel caso di opere eseguite senza il preventivo ottenimento dell’autorizzazione sismica.

Sanatoria edilizia dopo il Salva Casa e il superamento della doppia conformità “statica”

La sentenza della Corte di Cassazione non introduce in realtà principi nuovi, ma si colloca pienamente all’interno del sistema tradizionale dell’accertamento di conformità disciplinato prima dall’art. 13 della Legge n. 47/1985 e successivamente dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

Un sistema che, sin dalla sua origine, ha sempre subordinato la possibilità di ottenere la sanatoria edilizia al rispetto della cosiddetta doppia conformità e che, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, ha sempre trovato uno dei suoi principali limiti proprio nell’impossibilità di ottenere il necessario nulla osta paesaggistico postumo.

Gli ermellini, infatti, confermano un orientamento ormai consolidato secondo cui la mancanza della compatibilità paesaggistica finisce per incidere direttamente anche sulla possibilità di conseguire la sanatoria edilizia sotto il profilo urbanistico.

Ed è proprio questo il modello che il Decreto Salva Casa ha cercato almeno in parte di superare attraverso l’introduzione dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001.

Una disposizione che supera l’impostazione tradizionale della doppia conformità “statica” che aveva caratterizzato per quasi quarant’anni il sistema italiano della sanatoria edilizia.

Nel modello originario previsto prima dall’art. 13 della Legge n. 47/1985 e poi dall’art. 36 del Testo Unico Edilizia, infatti, l’opera abusiva doveva risultare integralmente conforme sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda di sanatoria. In assenza di questa coincidenza, la regolarizzazione non era possibile.

Con il nuovo art. 36-bis cambia invece l’approccio. Il procedimento non si limita più a verificare in modo statico la conformità dell’opera abusiva così come realizzata, ma consente di intervenire sull’immobile attraverso opere di adeguamento, rimozione parziale o ripristino finalizzate a ricondurre l’intervento entro una condizione compatibile con il quadro urbanistico ed edilizio vigente.

Ma, soprattutto, consente di attivare il procedimento per ottenere l’accertamento di compatibilità paesaggistica postumo anche in presenza di aumenti di volume o superficie che, nel sistema tradizionale dell’art. 36, avrebbero impedito a monte la stessa possibilità di accesso alla sanatoria.

Questo, però, non significa che il Decreto Salva Casa abbia eliminato i limiti imposti dalla tutela paesaggistica o introdotto una liberalizzazione della sanatoria in area vincolata.

La valutazione paesaggistica continua infatti a mantenere carattere autonomo e sostanziale, perché il nuovo sistema non elimina il vincolo ma modifica il modo in cui il procedimento di regolarizzazione può essere costruito, soprattutto nei casi che comportano aumento di volume o creazione di nuove superfici utili.

Abusi edilizi in area vincolata: le conclusioni operative della Cassazione

In conclusione, la Cassazione ha ribadito un principio che, per molti anni, ha rappresentato uno dei cardini dell’accertamento di conformità disciplinato prima dall’art. 13 della Legge n. 47/1985 e poi dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. La presenza del vincolo paesaggistico ha infatti sempre costituito un limite autonomo rispetto alla sola verifica urbanistico-edilizia dell’intervento abusivo.

La decisione degli ermellini si colloca quindi in continuità con un orientamento ormai consolidato, maturato all’interno di un impianto normativo che subordinava la possibilità stessa della sanatoria alla contemporanea esistenza dei presupposti urbanistici e paesaggistici.

Ed è proprio per questo che la sentenza assume oggi un interesse particolare anche alla luce del nuovo art. 36-bis introdotto dal Decreto Salva Casa.

La riforma del 2024 ha infatti modificato il procedimento di regolarizzazione degli abusi edilizi, superando almeno in parte la rigidità della doppia conformità “statica”, ma senza eliminare il ruolo centrale della tutela paesaggistica, che continua a rappresentare uno degli aspetti più delicati nella regolarizzazione degli interventi realizzati in area vincolata.

FAQ – Sanatoria edilizia e vincolo paesaggistico

È possibile ottenere la sanatoria edilizia in area vincolata con la sola doppia conformità edilizia e urbanistica?

Dipende dalla procedura attivata e dal tipo di abuso realizzato.
Nel caso dell’accertamento di conformità disciplinato dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, la sanatoria richiede la doppia conformità urbanistico-edilizia e, in presenza di vincolo paesaggistico, anche il previo accertamento di compatibilità paesaggistica. Tuttavia, l’art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004, nel regime ordinario della compatibilità paesaggistica postuma, esclude gli interventi che abbiano comportato creazione di superfici utili o volumi.
Diversamente, il nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 prevede espressamente, al comma 4, che l’accertamento di compatibilità paesaggistica possa essere richiesto anche per opere che abbiano determinato aumenti di superfici o volumi. Ciò non comporta però una sanatoria automatica, poiché resta necessaria una valutazione favorevole dell’autorità paesaggistica competente.

Quando è ammessa la compatibilità paesaggistica postuma?

L’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma è ammesso, nel sistema ordinario disciplinato dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, solo nei casi tassativamente previsti dalla norma, cioè per interventi che non abbiano determinato nuovi volumi o nuove superfici utili, oltre che nei casi di utilizzo di materiali difformi o di interventi riconducibili alla manutenzione ordinaria e straordinaria.

Con il nuovo art. 36-bis è possibile sanare aumenti di volume in area vincolata?

Il nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 consente di attivare il procedimento finalizzato all’acquisizione della compatibilità paesaggistica anche per interventi che comportano aumenti di volume o superficie. Questo, però, non significa che tali opere siano automaticamente sanabili né che sia stato abrogato l’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004.
La valutazione paesaggistica resta autonoma e tecnico-discrezionale e richiede comunque il parere favorevole dell’autorità competente, che deve verificare la compatibilità dell’intervento con i valori tutelati dal vincolo.

Un ordine di demolizione può essere revocato dopo il rilascio della sanatoria?

Solo se la sanatoria risulta effettivamente legittima sotto tutti i profili urbanistici, edilizi e paesaggistici. La Cassazione ha ribadito che il giudice dell’esecuzione può verificare la validità sostanziale del titolo in sanatoria, soprattutto quando emergano dubbi sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento abusivo.
La revoca dell’ordine di demolizione non consegue automaticamente al rilascio della sanatoria, ma presuppone che il titolo sia ritenuto legittimo e idoneo a rimuovere integralmente l’abuso.