Riserve negli appalti pubblici, il MIT chiarisce quando verbali e ordini di servizio diventano atti decisivi

Una riserva iscritta soltanto nel registro di contabilità è sempre tempestiva? I verbali di cantiere, gli ordini di servizio o le note formali dell’impresa possono diventare il primo atto utile sul quale manifestare il dissenso? E cosa accade se il fatto pregiudizievole era già percepibile prima della predisposizione del registro di contabilità?

Sul tema è intervenuto il Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) con il parere n. 4241 del 21 aprile 2026, affrontando un tema che oggi pesa moltissimo nella gestione della fase esecutiva degli appalti. Il D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) ha infatti irrigidito in maniera evidente il sistema delle riserve, imponendo all’esecutore un comportamento molto più tempestivo rispetto alla prassi consolidata negli anni precedenti e attribuendo un ruolo centrale ai verbali, agli ordini di servizio e, più in generale, a tutti gli atti che documentano l’andamento dell’esecuzione contrattuale.

Tempestività delle riserve e quesito sottoposto al MIT

Il quesito prende le mosse dall’art. 7, comma 2, dell’Allegato II.14 al D.Lgs. n. 36/2023, disposizione che prevede che le riserve siano iscritte “sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle” e, in ogni caso, anche nel registro di contabilità.

La richiesta di chiarimento nasce proprio dal fatto che possono esistere atti che precedono temporalmente il registro di contabilità e sui quali l’impresa potrebbe essere chiamata a manifestare tempestivamente le proprie contestazioni.

Viene inoltre richiamata la finalità dell’art. 7, comma 1, dell’Allegato II.14, che individua nell’iscrizione delle riserve uno strumento attraverso il quale la stazione appaltante deve poter conoscere tempestivamente eventuali situazioni critiche emerse durante l’esecuzione dell’appalto, così da poter intervenire prima della predisposizione degli atti contabili.

Su queste basi viene chiesto al MIT di chiarire se tra gli “atti idonei” possano rientrare:

• i verbali predisposti durante l’esecuzione dei lavori;
• la nota con cui l’impresa trasmette il cronoprogramma;
• la nota ad hoc con cui l’impresa formalizza le proprie contestazioni.

Il secondo profilo affrontato nel quesito riguarda invece le conseguenze della mancata iscrizione delle riserve su uno degli atti idonei precedenti il registro di contabilità.

In particolare, viene chiesto se le riserve formulate soltanto nel registro di contabilità debbano considerarsi intempestive quando la percezione del danno sia precedente alla predisposizione del registro stesso.

Il tema assume particolare rilievo perché coinvolge direttamente il nuovo sistema decadenziale introdotto dal D.Lgs. n. 36/2023 e il rapporto tra verbali di cantiere, contabilità lavori e gestione delle contestazioni durante la fase esecutiva dell’appalto.

Art. 7 Allegato II.14 e art. 114 del Codice appalti

Per comprendere la risposta del MIT occorre partire dalla logica che il D.Lgs. n. 36/2023 ha costruito attorno alla fase esecutiva del contratto pubblico e, soprattutto, dal ruolo che il nuovo Codice attribuisce alla contabilità dei lavori e alla tempestiva gestione delle contestazioni dell’appaltatore.

L’art. 114 del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che l’esecuzione dei contratti è diretta dal RUP, il quale si avvale del direttore dei lavori, del direttore dell’esecuzione, del coordinatore della sicurezza e del collaudatore per assicurare il corretto svolgimento delle attività esecutive.

La stessa disposizione attribuisce al direttore dei lavori il controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento, confermando quindi la centralità della documentazione di cantiere, dei verbali e degli atti contabili nella gestione del rapporto contrattuale.

È proprio all’interno di questo sistema che si colloca la disciplina delle riserve.

L’art. 115 del Codice prevede infatti che le riserve siano formulate secondo le modalità stabilite dall’Allegato II.14, a pena di decadenza dal diritto di far valere pretese economiche relative ai fatti contabilizzati.

Il cuore della disciplina è contenuto nell’art. 7 dell’Allegato II.14. La norma chiarisce che l’iscrizione delle riserve serve a consentire alla stazione appaltante il continuo controllo della spesa pubblica e la tempestiva conoscenza delle eventuali pretese economiche avanzate dall’appaltatore, così da poter adottare le iniziative necessarie prima che le criticità emerse durante l’esecuzione producano effetti sul quadro economico dell’intervento.

Lo stesso art. 7 prevede poi che le riserve siano iscritte “sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle” e, in ogni caso, anche nel registro di contabilità.

La disposizione aggiunge inoltre che le riserve devono essere confermate nel conto finale e formulate in modo specifico, indicando con precisione le ragioni della contestazione e la quantificazione delle somme richieste.

È proprio il riferimento al “primo atto idoneo” che ha dato origine al quesito sottoposto al MIT, dal momento che la norma non individua espressamente quali siano gli atti diversi dal registro di contabilità sui quali l’impresa è tenuta a manifestare tempestivamente il proprio dissenso.

Verbali di cantiere, ordini di servizio e atti idonei alle riserve secondo il MIT

Il MIT chiarisce anzitutto che l’art. 7, comma 2, dell’Allegato II.14 al D.Lgs. n. 36/2023 non contiene un elenco tassativo degli “atti idonei” sui quali l’impresa è tenuta a iscrivere le riserve.

Secondo il Ministero, il registro di contabilità rappresenta certamente la sede “naturale” delle riserve, ma dalla formulazione della norma si ricava che può essere considerato idoneo ogni atto che documenta un’interazione tra le parti durante la fase esecutiva dell’appalto, purché:

• sia idoneo a documentare il fatto pregiudizievole o la disposizione della direzione lavori o della stazione appaltante;
• abbia carattere formale e rientri quindi nel flusso procedimentale dell’appalto;
• consenta di rendere tempestivamente edotta la stazione appaltante della contestazione.

Partendo da questa impostazione, il MIT precisa che la locuzione “primo atto dell’appalto idoneo a riceverle” può comprendere diversi documenti che precedono temporalmente il registro di contabilità.

Il parere richiama espressamente:

• i verbali di consegna dei lavori totale o parziale;
• i verbali di sospensione e ripresa dei lavori;
• i verbali di nuovi prezzi;
• gli ordini di servizio.

Proprio con riferimento agli ordini di servizio, il Ministero chiarisce che questi possono assumere rilievo quando l’impresa intenda contestare disposizioni impartite dal direttore dei lavori che generano un onere immediato durante l’esecuzione dell’appalto.

Il MIT affronta inoltre il tema delle note formali richiamate nel quesito, comprese quelle relative alla trasmissione del cronoprogramma.

Sul punto il parere precisa che una “nota ad hoc” non sostituisce l’obbligo di iscrizione delle riserve nei documenti contabili ufficiali, ma può comunque servire a rispettare il requisito della tempestiva informazione della stazione appaltante previsto dal comma 1 dell’art. 7 dell’Allegato II.14.

Riserve tardive e decadenza nel nuovo Codice dei contratti pubblici

Sul secondo profilo affrontato nel quesito, il MIT assume una posizione piuttosto rigorosa.

Il parere chiarisce infatti che, se la percezione del danno o del fatto pregiudizievole avviene prima della predisposizione del registro di contabilità, l’impresa decade dal diritto di far valere la riserva se non l’ha iscritta sul “primo atto idoneo” che ha avuto occasione di firmare o ricevere.

Il Ministero richiama sul punto l’art. 7, comma 2, dell’Allegato II.14, ricordando che le riserve devono essere iscritte, a pena di decadenza, sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle successivo all’insorgenza del fatto che ha determinato il pregiudizio dell’esecutore.

Di conseguenza, l’iscrizione effettuata soltanto nel registro di contabilità può essere considerata intempestiva quando l’impresa abbia già sottoscritto verbali o altri atti idonei relativi allo stesso fatto senza formulare contestazioni.

Il parere valorizza quindi la funzione anticipatoria del sistema delle riserve introdotto dal D.Lgs. n. 36/2023 e la finalità, espressamente richiamata dall’art. 7 dell’Allegato II.14, di consentire alla stazione appaltante una conoscenza tempestiva delle criticità emerse durante l’esecuzione dell’appalto.

Resta comunque fermo quanto precisato dal MIT nella parte finale della risposta, nella quale il Ministero rimette alla stazione appaltante le valutazioni relative al caso concreto sottoposto.

Riserve negli appalti pubblici e conseguenze operative per imprese e stazioni appaltanti

Concludendo, il MIT conferma una delle impostazioni più rigorose introdotte dal D.Lgs. n. 36/2023 nella gestione della fase esecutiva dell’appalto.

Il sistema delle riserve non viene più letto come un adempimento confinato alla sola contabilità lavori, ma come uno strumento che deve consentire alla stazione appaltante di conoscere tempestivamente le contestazioni dell’esecutore già nel momento in cui emergono durante l’andamento del contratto.

È proprio per questo motivo che il MIT attribuisce rilievo non soltanto al registro di contabilità, ma anche ai verbali di cantiere, agli ordini di servizio e, più in generale, agli atti formalmente inseriti nel procedimento esecutivo che documentano fatti potenzialmente pregiudizievoli per l’impresa.

È probabilmente questo uno degli aspetti più delicati della nuova disciplina delle riserve. L’impostazione richiamata dal MIT rende molto più rischioso rinviare le contestazioni alla fase della contabilità finale quando il fatto pregiudizievole era già emerso durante sospensioni dei lavori, ordini di servizio, verbali o altre disposizioni intervenute nel corso dell’esecuzione. È proprio in quei momenti che, secondo l’impostazione richiamata dal MIT, può sorgere l’onere di formalizzare immediatamente la contestazione.

Allo stesso tempo, la risposta del Ministero attribuisce un peso sempre maggiore alla gestione della documentazione di cantiere e degli atti della fase esecutiva. Verbali, ordini di servizio e atti della direzione lavori non assumono rilievo soltanto sul piano tecnico e contabile, ma diventano centrali anche nella successiva ricostruzione del rapporto contrattuale e delle eventuali contestazioni che possono insorgere durante o dopo l’esecuzione dell’appalto.

Il MIT conferma dunque che, nel nuovo quadro normativo, il momento nel quale l’impresa manifesta il proprio dissenso assume un peso sempre più rilevante nella gestione della fase esecutiva e può incidere direttamente sulla possibilità di far valere la pretesa economica nei confronti della stazione appaltante.

FAQ su riserve negli appalti pubblici, verbali di cantiere e registro di contabilità

Le riserve devono essere iscritte solo nel registro di contabilità?

No. Secondo il parere MIT n. 4241/2026, il registro di contabilità rappresenta la sede “naturale” delle riserve, ma non è necessariamente il primo atto utile sul quale l’impresa deve manifestare il proprio dissenso. L’art. 7 dell’Allegato II.14 al D.Lgs. n. 36/2023 richiede infatti che la riserva venga iscritta sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverla successivo all’insorgenza del fatto pregiudizievole.

Quali atti possono essere considerati “atti idonei” per l’iscrizione delle riserve?

Secondo il MIT possono rientrare tra gli atti idonei:

• i verbali di consegna dei lavori;
• i verbali di sospensione e ripresa;
• i verbali di nuovi prezzi;
• gli ordini di servizio.

Più in generale, il Ministero ritiene idoneo ogni atto formale che documenti un’interazione tra le parti durante la fase esecutiva dell’appalto e che consenta alla stazione appaltante di conoscere tempestivamente la contestazione dell’impresa.

Una nota formale dell’impresa può sostituire la riserva nel registro di contabilità?

No. Il parere chiarisce che una “nota ad hoc” non sostituisce l’obbligo di iscrizione delle riserve nei documenti contabili ufficiali. Tuttavia può comunque servire a garantire una tempestiva informazione della stazione appaltante, in coerenza con la finalità prevista dall’art. 7 dell’Allegato II.14.

Quando una riserva può essere considerata tardiva?

Secondo il MIT, la riserva può essere considerata intempestiva quando l’impresa aveva già percepito il fatto pregiudizievole in un momento precedente alla predisposizione del registro di contabilità e non ha formulato contestazioni sul primo atto idoneo che ha avuto occasione di firmare o ricevere.

Cosa succede se l’impresa firma verbali o ordini di servizio senza contestazioni?

Il parere MIT evidenzia che, se l’impresa sottoscrive verbali o altri atti idonei relativi allo stesso fatto senza formulare riserve, la successiva iscrizione nel registro di contabilità può essere considerata intempestiva e la pretesa può essere soggetta a decadenza.

Perché il D.Lgs. n. 36/2023 ha irrigidito il sistema delle riserve?

L’obiettivo del nuovo Codice è quello di consentire alla stazione appaltante una conoscenza tempestiva delle criticità economiche emerse durante l’esecuzione dell’appalto. Il nuovo sistema delle riserve serve anche a garantire un controllo costante della spesa pubblica e dell’andamento economico del contratto.

Qual è il ruolo del direttore dei lavori nella gestione delle riserve?

Ai sensi dell’art. 114 del D.Lgs. n. 36/2023, il direttore dei lavori esercita il controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento. Verbali, ordini di servizio, atti contabili e documentazione di cantiere diventano quindi centrali anche nella gestione delle contestazioni e nella successiva ricostruzione dei rapporti tra impresa e stazione appaltante.