Condono edilizio, nuove opere abusive e silenzio assenso: i limiti della sanatoria

Una domanda di condono edilizio continua a produrre effetti anche se, dopo la sua presentazione, vengono realizzate nuove opere abusive? Il Comune può ordinare la demolizione di manufatti successivi nonostante la pendenza della sanatoria? E il silenzio assenso può formarsi anche quando manca l’autorizzazione dell’ente preposto alla tutela del vincolo?

Parlare di condono edilizio non è mai semplice. Recentemente il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2848/2026, ha affermato un principio che avrebbe già dovuto essere consolidato, ovvero che il condono edilizio rientra nella ricostruzione dello stato legittimo ai sensi dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). La presentazione dell’istanza di condono, però, non è di per sé sufficiente a rendere legittimo l’immobile, perché il titolo in sanatoria straordinario va verificato in relazione alla completezza documentale, al pagamento dell’oblazione e alla coerenza con l’effettivo stato di fatto dei luoghi.

Un ulteriore aspetto, spesso sottovalutato nella pratica, riguarda la possibilità di realizzare nuove opere in pendenza di una domanda di condono e gli effetti che tali interventi possono produrre sulla stessa sanatoria.

È il tema affrontato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3595 dell’8 maggio 2026, che chiarisce un principio di particolare interesse. Il condono non riguarda genericamente un immobile, ma una determinata consistenza edilizia esistente al momento della domanda. Se quello stato dei luoghi viene alterato da ulteriori interventi abusivi, il problema non riguarda soltanto le nuove opere, ma può incidere direttamente sulla possibilità stessa di definire la sanatoria originaria.

Condono edilizio e demolizione: la vicenda esaminata dal Consiglio di Stato

La controversia nasceva da una domanda di condono edilizio presentata per alcune opere abusive. Successivamente, nel corso di un sopralluogo, il Comune aveva accertato la presenza di ulteriori manufatti eseguiti senza titolo edilizio e diversi da quelli oggetto della domanda di sanatoria.

Sulla base di tali accertamenti, l’amministrazione aveva adottato un’ordinanza di demolizione e rigettato anche la domanda di condono. Il diniego era fondato su due distinti rilievi:

• la ricadenza dell’immobile nella fascia di rispetto ferroviario prevista dall’art. 60 del d.P.R. n. 753/1980;
• la realizzazione di ulteriori opere abusive dopo la presentazione dell’istanza di sanatoria.

In primo grado, il TAR aveva respinto il ricorso proposto, ritenendo legittimi sia il diniego di condono sia l’ordine di demolizione. La parte privata aveva quindi proposto appello sostenendo, tra le altre cose, che l’amministrazione non avrebbe potuto ordinare la demolizione mentre era ancora pendente la domanda di condono.

Secondo l’appellante, inoltre, le opere contestate avrebbero dovuto essere considerate riconducibili all’edilizia libera, trattandosi di gazebi, tettoie e manufatti che, a suo dire, non comportavano una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio. Era stata poi contestata anche la rilevanza del vincolo ferroviario, richiamando una deliberazione comunale che avrebbe espresso un orientamento favorevole alla rimozione del vincolo sotto il profilo urbanistico-programmatico.

Su queste basi, la parte privata aveva sostenuto anche la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono.

Condono edilizio e fascia di rispetto ferroviario: il quadro normativo della decisione

La vicenda esaminata dai giudici di Palazzo Spada si inserisce nell’ambito della disciplina del condono edilizio prevista dall’art. 39 della Legge n. 724/1994, che ha richiamato larga parte del sistema introdotto dalla Legge n. 47/1985.

Il condono costituisce una forma di sanatoria straordinaria riferita a specifiche opere abusive già esistenti al momento della domanda. La procedura presuppone quindi la possibilità di individuare con precisione la consistenza dell’abuso oggetto dell’istanza e di verificare la corrispondenza tra quanto dichiarato dal richiedente e l’effettivo stato dei luoghi.

Sul piano edilizio, la controversia coinvolge anche il tema della qualificazione delle opere e del relativo regime abilitativo. Il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) subordina, infatti, al permesso di costruire gli interventi di nuova costruzione e, più in generale, le opere idonee a determinare una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.

Un ulteriore profilo riguarda l’art. 60 del d.P.R. n. 753/1980 relativo alla fascia di rispetto ferroviario. La norma prevede specifiche limitazioni edificatorie nelle aree prossime alla sede ferroviaria e consente, in determinati casi, il rilascio di una autorizzazione in deroga da parte dell’autorità competente.

Nel giudizio viene in rilievo anche il tema del silenzio-assenso in materia di condono edilizio, con particolare riferimento alla necessità che la domanda risulti completa della documentazione e degli atti richiesti dalla normativa vigente ai fini della formazione del titolo in sanatoria.

Opere abusive dopo il condono: i principi affermati dal Consiglio di Stato

Il primo aspetto affrontato dai giudici riguarda la distinzione tra le opere oggetto della domanda di condono e quelle realizzate successivamente. L’ordinanza di demolizione, infatti, non riguardava i manufatti indicati nell’istanza di sanatoria, ma ulteriori opere abusive accertate dal Comune nel corso del sopralluogo.

Il Consiglio di Stato, quindi, ha ritenuto che le opere successivamente realizzate senza titolo conservassero autonoma rilevanza repressiva rispetto alla domanda di condono ancora pendente.

La sentenza si sofferma poi sulla consistenza delle opere eseguite senza titolo. In particolare, erano stati accertati la chiusura di una tettoia mediante parete in laterizi con trasformazione in locale deposito, tre gazebi in tubolare di ferro con copertura in telo plastificato posti in aderenza tra loro e una ulteriore tettoia in tubolari di ferro e lamiere grecate.

Per i giudici amministrativi si trattava di opere che, per caratteristiche e consistenza, risultavano idonee a modificare in modo significativo lo stato dei luoghi e che quindi avrebbero richiesto del permesso di costruire.

Ma il passaggio centrale della decisione riguarda il rapporto tra le opere successive e la domanda di condono. Il Consiglio di Stato ha condiviso il ragionamento del TAR secondo cui la realizzazione di ulteriori interventi abusivi dopo la presentazione dell’istanza rende non più identificabile la consistenza dell’opera esistente al momento della domanda di sanatoria.

La sentenza richiama anche il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui gli interventi ulteriori eseguiti su manufatti abusivi non sanati né condonati ripetono le caratteristiche di illiceità dell’opera principale cui risultano strutturalmente collegati.

Nel caso specifico, inoltre, il Consiglio di Stato ha evidenziato che le opere realizzate dopo la domanda di condono avevano modificato radicalmente lo stato dei luoghi e risultavano strettamente connesse ai manufatti già oggetto dell’istanza di sanatoria.

Fascia di rispetto ferroviario e silenzio assenso: perché la sanatoria non si è formata

La sentenza affronta poi il secondo motivo posto alla base del diniego, relativo alla fascia di rispetto ferroviario. Il Consiglio di Stato ha rilevato che la ricadenza dell’immobile all’interno della fascia di rispetto non era contestata dalla parte appellante. I giudici hanno inoltre precisato che il vincolo previsto dall’art. 60 del d.P.R. n. 753/1980 non comporta una inedificabilità assoluta, perché la normativa consente il rilascio di una specifica autorizzazione in deroga.

Nel caso esaminato, però, tale autorizzazione non risultava ottenuta.

Da questo elemento il Consiglio di Stato ha fatto derivare una conseguenza molto rilevante, vale a dire l’impossibilità di ritenere formato il silenzio assenso sulla domanda di condono. Secondo la sentenza, infatti, mancava un elemento necessario ai fini della formazione del titolo in sanatoria.

È un passaggio importante anche sul piano pratico, perché nella prassi si tende spesso a ritenere che il semplice decorso del tempo sia sufficiente a consolidare il silenzio assenso anche in presenza di vincoli che richiedono ulteriori atti autorizzativi. La decisione ricorda invece che il silenzio assenso presuppone la completezza della domanda e la presenza di tutti gli atti richiesti dalla normativa di settore.

I giudici hanno infine ritenuto irrilevante il richiamo alla deliberazione comunale con cui il Comune aveva espresso un orientamento favorevole alla rimozione del vincolo sotto il profilo urbanistico-programmatico, trattandosi di un mero indirizzo privo di effetti giuridici idonei a sostituire l’autorizzazione richiesta dalla normativa ferroviaria.

Condono edilizio e stato dei luoghi: le indicazioni operative per tecnici e amministrazioni

In conclusione, il Consiglio di Stato ha confermato integralmente il rigetto del ricorso, ribadendo alcuni principi di particolare rilievo nella pratica edilizia.

Il primo riguarda la necessità di distinguere sempre tra le opere effettivamente oggetto della domanda di condono e gli interventi realizzati successivamente. La presenza di una pratica di sanatoria pendente non impedisce infatti al Comune di reprimere ulteriori abusi edilizi.

Il secondo profilo riguarda la consistenza dell’immobile e la possibilità di ricostruire con precisione lo stato dei luoghi esistente al momento della domanda. Se quell’assetto viene modificato da nuove opere abusive, soprattutto quando strettamente collegate ai manufatti originari, la stessa valutazione della sanabilità può risultare compromessa.

La sentenza richiama inoltre l’attenzione su un aspetto molto frequente nella pratica professionale, cioè la tendenza a qualificare come edilizia libera manufatti che, per caratteristiche, stabilità e collegamento con l’immobile principale, determinano invece una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio.

Infine, il Consiglio di Stato ha ribadito che nei casi di vincoli che richiedono specifici atti autorizzativi non è sufficiente sostenere che il vincolo sia derogabile in astratto. L’autorizzazione prevista dalla normativa di settore deve esistere ed essere acquisita, perché in sua assenza non solo il condono può essere negato, ma non possono ritenersi formati nemmeno i presupposti del silenzio assenso.

FAQ – Condono edilizio, opere abusive e silenzio assenso

La presentazione di una domanda di condono impedisce al Comune di ordinare la demolizione?

Dipende. In presenza di un’istanza di condono, il Comune non può ordinare la demolizione delle opere oggetto dell’istanza di condono. Cosa diversa è se l’ordine di demolizione riguarda opere ulteriori e diverse. Se successivamente vengono realizzati altri interventi senza titolo, il Comune può reprimere i nuovi abusi e tali opere possono anche compromettere la stessa possibilità di definire la sanatoria originaria, perché alterano lo stato dei luoghi e rendono non più identificabile la consistenza dell’abuso oggetto della domanda di condono.

Gazebi, tettoie e manufatti leggeri possono essere considerati edilizia libera?

Non necessariamente. La sentenza ricorda che la qualificazione urbanistico-edilizia delle opere non dipende soltanto dal nome attribuito ai manufatti, ma dalle loro caratteristiche effettive, dalla stabilità, dalla consistenza e dalla capacità di modificare lo stato dei luoghi.

Il silenzio assenso si forma automaticamente sulle domande di condono edilizio?

No. Il decorso del tempo non basta da solo a determinare la formazione del titolo in sanatoria. La domanda deve essere completa della documentazione richiesta e devono sussistere tutti i presupposti previsti dalla normativa.

Il silenzio assenso può formarsi sulla domanda di condono se manca l’autorizzazione sul vincolo?

No. Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, l’immobile ricadeva nella fascia di rispetto ferroviario e il vincolo, pur non essendo di inedificabilità assoluta, richiedeva una specifica autorizzazione in deroga ai sensi dell’art. 60 del d.P.R. n. 753/1980. In assenza di tale autorizzazione, mancava un elemento necessario per la formazione del titolo in sanatoria e, quindi, non poteva ritenersi formato il silenzio assenso.

La fascia di rispetto ferroviario comporta sempre un divieto assoluto di costruire?

No. La sentenza precisa che il vincolo ferroviario previsto dall’art. 60 del d.P.R. n. 753/1980 non determina una inedificabilità assoluta, perché la normativa consente il rilascio di un’autorizzazione in deroga da parte dell’autorità competente.

Una delibera comunale può sostituire l’autorizzazione richiesta dal vincolo?

No. Secondo il Consiglio di Stato, un atto di indirizzo politico o urbanistico-programmatico non può sostituire l’autorizzazione prevista dalla normativa speciale che disciplina il vincolo.