Terzo condono edilizio e cambio di destinazione d'uso: quando non è possibile in area vincolata

Un mutamento di destinazione d’uso da magazzino agricolo ad abitazione può essere assentito tramite istanza di condono quando l’immobile ricade in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico?

E cosa accade se il proprietario sostiene che il vincolo sia stato formalmente introdotto soltanto dopo la presentazione della domanda di sanatoria?

Torna a parlare di terzo condono, vincolo di inedificabilità e abusi sanabili la sentenza del TAR Lazio, sez. Latina, dell’8 maggio 2026, n. 559, confermando un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa, secondo il quale gli abusi edilizi “maggiori” realizzati in aree vincolate non possono essere sanati, anche quando il vincolo sia relativo e anche quando intervengano successive modifiche legislative regionali apparentemente più favorevoli.

Condono edilizio e vincolo paesaggistico: insanabile il cambio da magazzino agricolo ad abitazione

Il caso in esame riguarda il ricorso relativo al diniego opposto ad una domanda di condono edilizio, presentata ai sensi del D.L. n. 269/2003 e della L.R. Lazio n. 12/2004.

L’intervento per il quale era stata richiesta la sanatoria consisteva nel cambio di destinazione d’uso di un magazzino agricolo trasformato in abitazione, in difformità rispetto al titolo edilizio originariamente rilasciato.

L’immobile risultava ubicato in un’area sottoposta a tutela paesaggistica e ricompresa all’interno di una zona di protezione speciale (ZPS), circostanza che aveva portato il Comune a rigettare l’istanza sul presupposto della non condonabilità dell’intervento ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b), della Legge Regionale Lazio n. 12/2004.

Secondo il ricorrente, però, il vincolo paesaggistico richiamato dal Comune non sarebbe stato esistente al momento della presentazione della domanda di condono, avvenuta nel 2004. La difesa aveva infatti sostenuto che il riferimento utilizzato dall’amministrazione derivasse dal PTPR adottato soltanto nel 2007 e dunque successivamente all’istanza di sanatoria.

Nel ricorso veniva inoltre evidenziato che, durante l’istruttoria, il Comune aveva richiesto integrazioni documentali senza mai sollevare problematiche paesaggistiche e che il procedimento era rimasto pendente per molti anni. A ciò si aggiungeva il richiamo alla L.R. Lazio n. 12/2024, che nel frattempo aveva eliminato dalla disciplina regionale il riferimento agli abusi realizzati “anche prima della apposizione del vincolo”.

Il quadro normativo: terzo condono, disciplina regionale e principio del tempus regit actum

La decisione ruota attorno all’interpretazione dell’art. 32 del D.L. n. 269/2003, convertito dalla Legge n. 326/2003, e della corrispondente disciplina regionale laziale, ovvero la L.R. n. 12/2004.

Come noto, il terzo condono presenta un ambito applicativo molto più ristretto rispetto a quello previsto dalla Legge n. 47/1985, soprattutto con riferimento agli immobili ricadenti in aree vincolate.

La normativa distingue infatti tra abusi minori e abusi maggiori, consentendo la sanatoria paesaggistica soltanto per gli interventi di minore rilevanza individuati nelle tipologie 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al D.L. n. 269/2003, relativi ad opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria che non comportino aumento di superficie o volumetria.

Diversamente, per le tipologie 1, 2 e 3 - cioè nuove costruzioni e ristrutturazioni edilizie - il legislatore ha previsto una sostanziale preclusione alla sanatoria nelle aree sottoposte a tutela.

In questo quadro si inserisce la L.R. Lazio n. 12/2004 che, nella formulazione vigente ratione temporis, aveva introdotto una disciplina ancora più restrittiva rispetto a quella statale. L’art. 3, comma 1, lett. b), stabiliva infatti che non fossero suscettibili di sanatoria le opere abusive realizzate “anche prima della apposizione del vincolo”, in assenza o difformità dal titolo edilizio, su immobili sottoposti a tutela paesaggistica, ambientale o naturalistica e non conformi agli strumenti urbanistici.

Si tratta di una previsione particolarmente significativa perché ampliava l’efficacia ostativa del vincolo anche agli abusi antecedenti alla sua imposizione formale, rafforzando ulteriormente la tutela dei beni paesaggistici e ambientali.

A questa disciplina è sopravvenuta la L.R. Lazio n. 12/2024, che ha eliminato dall’art. 3 l’inciso “anche prima della apposizione del vincolo”. Secondo il ricorrente, tale modifica avrebbe dovuto trovare applicazione anche nel procedimento in esame.

Cambio di destinazione d’uso e abuso di tipologia 3: perché il condono è stato negato

Nel caso esaminato dal TAR, il mutamento di destinazione d’uso da agricolo a residenziale è stato qualificato come intervento di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001.

Si trattava quindi di un abuso riconducibile alla tipologia 3 del terzo condono e, proprio per questo, non suscettibile di sanatoria in presenza del vincolo paesaggistico.

Sul punto il Collegio ha richiamato un orientamento giurisprudenziale definito espressamente “granitico”, secondo cui il terzo condono non consente la regolarizzazione degli abusi maggiori realizzati su immobili ricadenti in aree sottoposte a tutela.

Secondo il TAR, dunque, anche volendo seguire l’impostazione difensiva del ricorrente, la sanatoria sarebbe stata comunque preclusa proprio per effetto della disciplina regionale laziale, che, nella formulazione vigente al momento del diniego, escludeva la possibilità di condonare opere abusive realizzate anche prima dell’apposizione del vincolo.

La sentenza aggiunge inoltre un passaggio particolarmente importante perché chiarisce che il vincolo richiamato dal Comune non derivava esclusivamente dal successivo PTPR regionale, ma trovava già fondamento in disposizioni molto più risalenti, tra cui l’art. 82 del d.P.R. n. 616/1977 e l’art. 1-quater della Legge n. 431/1985.

Per il TAR, quindi, il vincolo paesaggistico risultava già esistente ben prima della presentazione della domanda di condono e costituiva un limite inderogabile all’attività edificatoria.

L.R. Lazio n. 12/2024 e tempus regit actum: perché la nuova norma non si applica

Particolarmente interessante è anche il passaggio dedicato alla modifica normativa introdotta dalla Legge Regionale Lazio n. 12/2024.

La nuova disposizione ha eliminato dall’art. 3 della L.R. n. 12/2004 l’inciso “anche prima della apposizione del vincolo” e il ricorrente aveva sostenuto che tale modifica dovesse trovare applicazione anche nel procedimento in esame.

Il TAR ha però escluso questa possibilità richiamando il principio del tempus regit actum, secondo cui la legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base della normativa vigente al momento della sua adozione.

Di conseguenza, la modifica legislativa sopravvenuta non poteva incidere retroattivamente sul diniego già adottato, anche perché la stessa legge regionale limita l’applicazione della nuova disciplina ai procedimenti ancora pendenti nei quali il vincolo sia stato imposto successivamente alla presentazione della domanda di sanatoria.

Nel caso in esame, invece, il vincolo risultava già preesistente e il provvedimento di diniego era stato ormai adottato, circostanze che hanno impedito qualsiasi applicazione retroattiva della novella regionale.

Diniego di condono e decorso del tempo: nessun affidamento per l’abuso edilizio

Il TAR ha respinto anche le doglianze relative alla lunga durata del procedimento amministrativo.

Secondo il Collegio, il decorso del tempo e l’eventuale svolgimento di attività istruttoria non sono elementi idonei a generare un affidamento giuridicamente tutelabile in capo all’autore dell’abuso edilizio.

La motivazione si inserisce nel solco di un orientamento consolidato secondo cui il diniego di condono costituisce un atto vincolato: una volta accertata l’insussistenza dei presupposti normativi per la sanatoria, l’amministrazione non dispone di margini discrezionali.

Per questa ragione, né le richieste di integrazione documentale né il lungo tempo trascorso possono incidere sulla legittimità del diniego finale.

Terzo condono in area vincolata: niente sanatoria in caso di ristrutturazione

Il ricorso è stato rigettato con conferma integrale del diniego di condono edilizio.

Secondo il TAR, il cambio di destinazione d’uso da agricolo a residenziale integra una ristrutturazione edilizia riconducibile alla tipologia 3 dell’Allegato 1 al D.L. n. 269/2003 e, proprio per questo, non può essere sanato quando l’immobile ricade in area sottoposta a vincolo.

La pronuncia conferma ancora una volta quanto sia decisiva, nei procedimenti di condono edilizio, la corretta qualificazione dell’abuso e la verifica dell’effettiva presenza - e soprattutto della preesistenza - dei vincoli paesaggistici e ambientali, elementi che continuano a rappresentare uno dei principali limiti applicativi del terzo condono.