Permesso di costruire annullato dopo 10 anni: i limiti dell’autotutela nel recupero del sottotetto

La sentenza affronta il delicato equilibrio tra recupero abitativo del sottotetto, falsa rappresentazione dello stato dei luoghi e autotutela edilizia oltre i termini previsti dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.

Un Comune può annullare dopo oltre dieci anni un permesso di costruire rilasciato per il recupero abitativo di un sottotetto sostenendo che lo stato dei luoghi fosse stato rappresentato in modo non corretto?

Quando la contestazione riguarda la consistenza originaria dell’immobile e la presenza di superfici o volumetrie preesistenti, quali prove deve fornire l’Amministrazione per superare il termine previsto dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990?

E la semplice difformità tra elaborati grafici e documentazione fotografica basta davvero a dimostrare una falsa rappresentazione dei fatti determinante per il rilascio del titolo edilizio?

Sono questi i temi affrontati dal Consiglio di Stato con la sentenza del 30 marzo 2026, n. 2604, che ha annullato sia il provvedimento comunale di autotutela sia il successivo ordine di demolizione, offrendo indicazioni molto importanti sul tema della falsa rappresentazione dei fatti e sui limiti dell’autotutela edilizia tardiva.

Annullamento tardivo del permesso di costruire: i limiti al potere della PA

La controversia nasce dal rilascio di un permesso di costruire relativo ad un intervento di ristrutturazione edilizia e recupero abitativo del sottotetto di un fabbricato ricadente in zona omogenea “B2”. L’intervento era stato previamente autorizzato dalla Soprintendenza, che aveva assentito i lavori impartendo alcune prescrizioni. Sulla base di tale autorizzazione il Comune aveva poi rilasciato il permesso di costruire.

A distanza di circa dieci anni, però, l’Amministrazione comunale ha avviato il procedimento di autotutela sostenendo che gli elaborati prodotti nel procedimento edilizio non rappresentassero correttamente lo stato dei luoghi.

Secondo il Comune, alcuni elaborati grafici successivamente depositati avrebbero rappresentato come chiusi due corpi scala esterni che, invece, dalla documentazione fotografica allegata all’istanza originaria apparivano aperti. Da questa circostanza l’Amministrazione ha fatto discendere la presunta esistenza di una “creazione artificiosa di volumetria e superficie utile” nello stato di fatto rappresentato.

In sostanza, il Comune ha ritenuto che la rappresentazione dello stato originario dell’immobile avesse inciso sulla possibilità di assentire il recupero del sottotetto senza incremento volumetrico. Da qui l’annullamento in autotutela del permesso di costruire e, successivamente, l’adozione dell’ordine di demolizione.

Il TAR aveva accolto il ricorso solo parzialmente. Pur ritenendo astrattamente possibile l’esercizio dell’autotutela oltre i termini ordinari, il giudice di primo grado aveva censurato il provvedimento comunale sotto il profilo motivazionale e per violazione del principio di proporzionalità, evidenziando come la contestazione relativa ad un vano aperto o chiuso non potesse automaticamente giustificare il ritiro dell’intero titolo edilizio.

Il proprietario ha quindi proposto appello contestando soprattutto il punto della sentenza che aveva ritenuto configurabile una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi.

Art. 21-nonies della Legge n. 241/1990: come sono cambiati i termini dell’autotutela edilizia

Il cuore della vicenda è rappresentato dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, norma che disciplina l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti amministrativi illegittimi.

La disposizione è stata profondamente modificata nel tempo, soprattutto nel tentativo di trovare un equilibrio tra due esigenze opposte, ovvero il principio di legalità, che impone all’Amministrazione di rimuovere gli atti illegittimi e la tutela dell’affidamento del privato, particolarmente rilevante in materia edilizia, dove il rilascio di un titolo comporta investimenti economici e trasformazioni spesso irreversibili.

Nella versione originaria della legge, l’annullamento d’ufficio poteva essere esercitato entro un “termine ragionevole”, formula volutamente elastica che lasciava ampio spazio alla giurisprudenza. In questa fase i giudici hanno progressivamente chiarito che il decorso del tempo rafforza l’affidamento del privato, rendendo sempre più rigoroso l’onere motivazionale dell’Amministrazione, fermo restando che l’affidamento non può essere pienamente tutelato quando il titolo sia stato ottenuto sulla base di una rappresentazione non veritiera dei fatti.

Una prima svolta si è avuta con la Legge n. 124/2015, che ha introdotto un termine massimo di 18 mesi per l’esercizio dell’autotutela sui provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del privato. La finalità era quella di rafforzare la certezza dei rapporti giuridici e limitare un potere amministrativo potenzialmente molto invasivo.

Successivamente il legislatore è intervenuto ancora, riducendo ulteriormente il termine ordinario a 12 mesi e introducendo il comma 2-bis dell’art. 21-nonies, disposizione destinata ad assumere un ruolo centrale nel sistema.

Il comma 2-bis stabilisce infatti che i limiti temporali non operano quando il provvedimento sia stato adottato sulla base di false rappresentazioni dei fatti oppure mediante dichiarazioni sostitutive false o mendaci. Si consolida così una distinzione molto netta:

• se l’errore dipende dall’Amministrazione, il termine deve essere rispettato;
• se invece il provvedimento è stato ottenuto attraverso una rappresentazione non veritiera della realtà, il limite temporale può essere superato.

Da ultimo, il termine ordinario dell’autotutela è sceso a 6 mesi, con la riforma entrata in vigore il 18 dicembre 2025. La scelta conferma la volontà di rafforzare ulteriormente la stabilità dei rapporti giuridici e di contenere il potere di riesame tardivo dell’Amministrazione.

La riduzione del termine non ha però modificato il ruolo del comma 2-bis, che continua a rappresentare una deroga strutturale al limite temporale ordinario. Ed è proprio qui che si colloca il nodo affrontato dal Consiglio di Stato nella sentenza in commento.

Falsa rappresentazione dei fatti e autotutela tardiva: l'intervento del Consiglio di Stato

Il Collegio, infatti, non ha messo in discussione il principio secondo cui una falsa rappresentazione dei fatti consente di superare i termini dell’autotutela. La falsa rappresentazione deve essere non solo esistente, ma anche obiettivamente determinante ai fini del rilascio del titolo edilizio.

Non basta quindi una semplice inesattezza documentale o una divergenza interpretativa sulla consistenza urbanistica di un manufatto, ma occorre dimostrare che quella rappresentazione abbia avuto un ruolo nel procedimento e che, senza di essa, il titolo non sarebbe stato rilasciato.

Nel caso in esame, Palazzo Spada ha valorizzato diversi elementi istruttori che, letti complessivamente, impedivano di ritenere raggiunta la prova di una falsa rappresentazione decisiva.

Un primo elemento riguarda la produzione, da parte del privato, delle fotografie rappresentative dello stato reale dell’immobile già nel procedimento originario: se la documentazione fotografica consentiva all’Amministrazione di percepire la conformazione effettiva dei corpi scala e dei vani contestati, diventava più difficile sostenere che il titolo fosse stato ottenuto mediante una rappresentazione artificiosa dello stato dei luoghi.

A questo si aggiunge un ulteriore profilo istruttorio evidenziato dalla sentenza: il Comune non aveva prodotto integralmente in giudizio il secondo elaborato grafico depositato nel procedimento edilizio, cioè proprio il documento che avrebbe dovuto dimostrare la falsa rappresentazione contestata. Secondo il Collegio, tale elaborato era indispensabile per verificare il contenuto reale della rappresentazione grafica, il rapporto tra elaborati e documentazione fotografica e l’effettiva esistenza della contestata alterazione volumetrica.

La decisione ha attribuito poi rilievo anche alla documentazione storica, che rappresentava infatti il vano contestato come chiuso già nella configurazione originaria. Anche questo elemento contribuiva ad indebolire la ricostruzione proposta dal Comune.

Peraltro, anche nel provvedimento autorizzatorio originario era stato evidenziato che l’intervento consisteva nella ristrutturazione dell’immobile “senza variazioni di volumi, altezza e superfici”. Anche questo passaggio, secondo il Consiglio di Stato, contribuiva a rendere non sufficientemente dimostrata la tesi della falsa rappresentazione determinante.

Nella fattispecie in esame, quindi, il Collegio non ha escluso in astratto la possibilità di esercitare l’autotutela oltre i termini ordinari, ma ha ritenuto che mancasse la prova rigorosa dei presupposti richiesti dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.

Conclusioni: no all'autotutela non adeguatamente motivata

L’appello è stato quindi accolto, con annullamento sia del provvedimento di autotutela che del successivo ordine di demolizione.

La sentenza offre indicazioni molto rilevanti sul tema dell’autotutela edilizia tardiva.

Il primo principio riguarda l’onere probatorio dell’Amministrazione, sottolineando come non sia sufficiente richiamare genericamente una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, ma che occorre dimostrare che tale rappresentazione fosse effettivamente non veritiera e soprattutto determinante per il rilascio del titolo edilizio.

Il secondo profilo riguarda la rilevanza della documentazione storica e fotografica. Mappe catastali, fotografie, elaborati progettuali e documenti d’archivio possono assumere un ruolo decisivo nella ricostruzione dello stato dell’immobile e nella verifica della legittimità del titolo.

Infine, la decisione ribadisce che, nel sistema dell’autotutela amministrativa, il decorso del tempo rafforza l’affidamento del privato e impone all’Amministrazione un onere motivazionale e istruttorio particolarmente rigoroso. In assenza di una dimostrazione solida della falsa rappresentazione e della sua incidenza decisiva sul rilascio del titolo, il potere di autotutela non può essere esercitato oltre i limiti previsti dalla legge.