Agrivoltaico e VIA: il TAR sui limiti del parere paesaggistico

Il parere paesaggistico può bloccare, di fatto, un progetto agrivoltaico? La valutazione degli impatti cumulativi può fondarsi su un altro impianto non ancora realmente attuabile? E fino a che punto l’Amministrazione può imporre prescrizioni che riducono in modo significativo l’intervento?

A rispondere è il TAR Sicilia, sez. Palermo, con la sentenza 14 maggio 2026, n. 1369, che ha annullato il decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica n. 523/2025, relativo alla VIA di un progetto per un impianto agro-fotovoltaico da 20 MW, il cui procedimento era stato avviato con istanza del 7 aprile 2022 ai sensi del D.Lgs. n. 152/2006.

Agrivoltaico e VIA: il TAR annulla il decreto MASE

Nel caso in esame, le autorità paesaggistiche avevano espresso pareri favorevoli ma con prescrizioni particolarmente incisive, imponendo l’esclusione di alcune aree del progetto per ragioni legate sia alla tutela paesaggistica sia agli effetti cumulativi con altri impianti presenti nel territorio.

Successivamente, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica aveva recepito tali prescrizioni nel decreto finale di compatibilità ambientale, subordinando la realizzazione dell’intervento al rispetto delle limitazioni previste.

La società proponente ha quindi impugnato il decreto sostenendo che il procedimento fosse viziato sotto diversi profili. In particolare, ha contestato la valutazione degli impatti cumulativi, fondata anche su un altro progetto che, secondo la ricorrente, non sarebbe stato concretamente realizzabile nel breve periodo. Ha inoltre censurato la presunta esistenza di un vincolo paesaggistico relativo a un corso d’acqua, richiamando le verifiche dell’Autorità di Bacino che avrebbero escluso interferenze ostative.

Ulteriori contestazioni hanno riguardato la mancata valutazione delle specifiche caratteristiche agrivoltaiche dell’impianto, il mancato esame delle controdeduzioni presentate durante il procedimento e la sproporzione delle prescrizioni previste, ritenute tali da compromettere la sostenibilità complessiva del progetto.

Il quadro normativo tra VIA, tutela paesaggistica e dissenso costruttivo

La vicenda esaminata dal TAR Sicilia si colloca all’interno del sistema normativo che disciplina la Valutazione di Impatto Ambientale degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nel quale convergono profili ambientali, paesaggistici ed energetici.

Sul piano procedurale, il riferimento principale è il D.Lgs. n. 152/2006, che disciplina la VIA quale procedimento finalizzato a verificare preventivamente gli effetti significativi di un progetto sull’ambiente. Nell’ambito di tale procedura assumono rilievo i contributi istruttori delle amministrazioni competenti in materia paesaggistica e culturale, ma la decisione finale resta rimessa all’autorità procedente, chiamata a svolgere una valutazione complessiva e integrata degli interessi coinvolti.

La sentenza affronta proprio questo punto, chiarendo che il parere paesaggistico reso nel procedimento di VIA non assume automaticamente natura vincolante, diversamente da quanto avviene nel distinto procedimento di autorizzazione paesaggistica disciplinato dal D.Lgs. n. 42/2004.

Il TAR richiama infatti il consolidato orientamento secondo cui, nella VIA, il parere dell’autorità paesaggistica costituisce un apporto istruttorio qualificato, ma non esonera il MASE dall’obbligo di svolgere una propria autonoma valutazione tecnico-discrezionale.

La controversia coinvolge inoltre l’art. 142 del d.Lgs. n. 42/2004, relativo ai vincoli paesaggistici ex lege sui territori contermini ai corsi d’acqua. Secondo il TAR, anche in presenza di tali vincoli non sono ammissibili automatismi interdittivi: l’amministrazione deve verificare quale possa essere l’effettiva incidenza dell’intervento sui valori paesaggistici tutelati e motivare puntualmente le ragioni dell’eventuale incompatibilità.

Sotto il profilo procedimentale, pur non trovando applicazione diretta l’art. 10-bis nei procedimenti di VIA, il TAR ribadisce che le osservazioni del proponente devono essere realmente valutate e che il contraddittorio procedimentale non può ridursi a un adempimento soltanto formale.

Particolarmente rilevante è poi il richiamo all’art. 14-ter della Legge n. 241/1990, che impone alle amministrazioni di formulare eventuali dissensi indicando le modifiche progettuali necessarie per superare le criticità riscontrate. Da qui il richiamo al principio di dissenso costruttivo, che impedisce soluzioni meramente interdittive quando siano possibili misure alternative o mitigative compatibili con l’interesse pubblico perseguito.

Nel quadro delineato dal TAR assume inoltre rilievo il rapporto tra procedimento di VIA e tutela paesaggistica. La sentenza chiarisce infatti che il richiamo al parere della Soprintendenza può essere legittimamente utilizzato dall’amministrazione procedente mediante motivazione per relationem, ma ciò non esonera il MASE dal compiere una propria valutazione istruttoria, soprattutto quando emergano elementi tecnici o valutazioni divergenti non adeguatamente approfondite.

Completa il quadro il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui gli impianti agrivoltaici non possono essere valutati con gli stessi criteri degli impianti fotovoltaici tradizionali. Le caratteristiche tipiche dell’agrivoltaico evoluto — continuità agricola, mitigazione dell’impatto territoriale, distanziamento dei filari e riduzione del consumo di suolo — impongono infatti una valutazione specifica e aderente alle peculiarità del progetto.

Il parere paesaggistico nella VIA non è automaticamente vincolante

Un primo passaggio rilevante della sentenza riguarda la natura del parere paesaggistico reso nell’ambito del procedimento di VIA.

Il TAR ha precisato che tale parere, diversamente da quanto accade nel distinto procedimento di autorizzazione paesaggistica, non ha natura vincolante all’interno della VIA. Il suo recepimento da parte del MASE può avvenire anche mediante motivazione per relationem, ma ciò non esonera l’Amministrazione dal dovere di svolgere una valutazione coerente, verificabile e non meramente apparente.

Il punto non è quindi la possibilità di richiamare il parere della Soprintendenza, ma il modo in cui tale parere viene utilizzato nel provvedimento finale: se le prescrizioni incidono in modo sostanziale sulla realizzabilità del progetto, l’Amministrazione deve spiegare perché quelle misure siano necessarie, proporzionate e compatibili con il quadro tecnico emerso dall’istruttoria.

Impatti cumulativi: il progetto anteriore deve essere realmente realizzabile

Uno dei profili centrali della decisione riguarda la valutazione degli impatti cumulativi.

Il MASE aveva considerato rilevante, ai fini della compatibilità ambientale, un altro progetto agrivoltaico presentato da una società controinteressata, ritenuto cronologicamente anteriore e in fase avanzata di autorizzazione. Su questa base erano state imposte limitazioni al progetto.

Sebbene la valutazione cumulativa sia teoricamente ammissibile, il criterio cronologico non può essere applicato in modo automatico: per essere collegato al progetto successivo, l’impianto anteriore deve essere realizzabile in tempi certi e ragionevolmente brevi.

Se invece il progetto anteriore dipende da infrastrutture di rete non ancora disponibili o da tempistiche incerte, esso non può essere assunto come parametro attuale per comprimere un’iniziativa già concretamente attuabile. Diversamente, il rischio è quello di sacrificare un progetto effettivo sulla base di un’interferenza solo potenziale.

Vincolo paesaggistico e corsi d’acqua: il ruolo della verifica istruttoria

Altro nodo della sentenza riguarda l’area esclusa dal progetto perché ritenuta ricompresa nella fascia di rispetto di corsi d’acqua ai sensi dell’art. 142 del D.Lgs. n. 42/2004.

La società ricorrente aveva contestato questo presupposto, sostenendo che l’elemento idrografico richiamato non fosse un corso d’acqua rilevante ai fini del vincolo paesaggistico, ma un impluvio secondario non iscritto negli elenchi delle acque pubbliche. A supporto, era stata richiamata anche l’autorizzazione idraulica dell’Autorità di Bacino, che aveva escluso interferenze ostative.

Secondo il TAR, l’Amministrazione ha assunto l’esistenza del vincolo come dato acquisito, senza confrontarsi in modo adeguato con l’accertamento tecnico dell’Autorità di Bacino e senza spiegare perché un elemento non censito come corso d’acqua pubblico dovesse generare automaticamente il vincolo paesaggistico.

Anche in presenza di un vincolo, ricorda il giudice amministrativo, non sono ammessi automatismi ostativi: occorre sempre verificare quale sia l’effettivo pregiudizio arrecato al bene tutelato in relazione alle caratteristiche dell’intervento.

Agrivoltaico evoluto: no alla valutazione come fotovoltaico tradizionale

Particolarmente rilevante è anche il passaggio dedicato alla natura agrivoltaica evoluta del progetto.

Il TAR ha richiamato l’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui gli impianti agrivoltaici non possono essere valutati con gli stessi criteri degli impianti fotovoltaici tradizionali. Nel caso esaminato, il progetto prevedeva moduli elevati fino a 4,60 metri, adeguato distanziamento tra i filari, continuità delle coltivazioni, pascolo ovino e interventi di rinaturalizzazione.

Tali elementi, secondo il Collegio, non sono stati realmente presi in esame: i pareri paesaggistici e il decreto finale hanno finito per trattare l’intervento come un ordinario impianto fotovoltaico, senza considerare le sue caratteristiche specifiche e la sua capacità di preservare la funzione agricola del suolo.

Da qui un ulteriore vizio di istruttoria: l’Amministrazione non può limitarsi a richiamare la localizzazione dell’impianto o la presenza di vincoli, ma deve valutare l’opera per ciò che realmente è.

Contraddittorio procedimentale e obbligo di valutare le osservazioni del proponente

Il TAR ha accolto anche la censura relativa al contraddittorio procedimentale: le controdeduzioni della società erano state acquisite dal MASE, che aveva chiesto alle amministrazioni competenti di fornire riscontro. Tuttavia, la Soprintendenza si era limitata a confermare i precedenti pareri, senza esaminare concretamente i rilievi tecnici e giuridici della proponente.

Per il giudice amministrativo, il contraddittorio non può ridursi a un passaggio formale: anche se nei procedimenti di VIA non si applica l’art. 10-bis della Legge n. 241/1990, resta fermo l’obbligo dell’Amministrazione di valutare gli apporti partecipativi del privato, soprattutto quando il provvedimento finale ha effetti sfavorevoli.

Si tratta di un tema strettamente connesso al cosiddetto dissenso costruttivo previsto all’art. 14-ter della Legge n. 241/1990, che impone, in caso di dissenso, l’indicazione delle modifiche progettuali necessarie per superare le criticità riscontrate.

In questi casi, l’Amministrazione non può fermarsi a una soluzione sostanzialmente interdittiva, ma deve verificare la praticabilità di alternative meno penalizzanti: rimodulazioni localizzative, interventi di mitigazione, adattamenti progettuali.

Nel caso esaminato, invece, il TAR ha rilevato l’assenza di un reale bilanciamento tra tutela del paesaggio e interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili, interesse riconosciuto anche a livello nazionale ed eurounitario e strettamente collegato agli obiettivi di decarbonizzazione, sicurezza energetica e transizione energetica.

VIA da rifare: annullato il decreto MASE

Il ricorso è stato accolto, con annullamento del decreto e conseguente obbligo per il MASE di rinnovare l’istruttoria e riesercitare il potere, colmando le lacune individuate dal TAR.

In particolare, l’Amministrazione dovrà riesaminare la reale portata dei vincoli, verificare l’effettiva attuabilità del progetto considerato ai fini cumulativi, valutare le caratteristiche specifiche dell’impianto agrivoltaico e motivare in modo effettivo il bilanciamento tra tutela paesaggistica e interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile.

La sentenza assume quindi un rilievo che va oltre il singolo progetto: nei procedimenti VIA sugli impianti agrivoltaici, prescrizioni e pareri paesaggistici non possono trasformarsi in automatismi espulsivi, ma devono essere sorretti da un’istruttoria completa, aggiornata e realmente aderente alle caratteristiche dell’intervento.