Whistleblowing e ritorsioni: il TAR conferma i poteri ANAC e rafforza la tutela del segnalante

La tutela prevista dalla normativa sul whistleblowing opera già quando il segnalante dispone di elementi ragionevoli per ritenere veritiere le informazioni denunciate e non richiede che l'illecito venga successivamente accertato in sede penale.

È uno dei principi affermati dal TAR Lazio, sez. Roma I, con la sentenza 24 aprile 2026, n. 7507, che ha respinto il ricorso proposto contro una delibera ANAC con cui era stata accertata la natura ritorsiva di alcune misure adottate nei confronti di un medico autore di segnalazioni interne.

La pronuncia si sofferma su alcuni aspetti centrali della disciplina del whistleblowing, chiarendo quando opera la protezione del segnalante, quale rilevanza assuma l'eventuale interesse personale sotteso alla denuncia e quali oneri gravino sull'amministrazione chiamata a dimostrare l'assenza di finalità ritorsive.

Whistleblowing e misure ritorsive: il caso esaminato da ANAC e dal TAR Lazio

La vicenda trae origine dalle segnalazioni presentate da un medico che aveva denunciato alcune presunte irregolarità nella gestione delle attività nella struttura in cui lavorava, evidenziando situazioni nelle quali alcuni professionisti risultavano formalmente coinvolti negli interventi pur non partecipandovi materialmente, circostanza che, a suo avviso, poteva avere rilievo anche sul sistema di attribuzione degli incentivi economici collegati a tali attività.

Dopo le segnalazioni, il medico aveva lamentato una progressiva esclusione dalle attività considerate più qualificanti, una significativa riduzione della partecipazione e l'assegnazione a incarichi ritenuti meno prestigiosi rispetto a quelli precedentemente svolti.

A seguito dell'istruttoria, ANAC aveva ritenuto che tali misure presentassero natura ritorsiva ai sensi dell'art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, irrogando al dirigente una sanzione amministrativa pecuniaria di 16.000 euro.

Contro la delibera dell'Autorità veniva quindi proposto ricorso al TAR Lazio.

Cosa prevede la normativa sul whistleblowing e quali tutele spettano al segnalante

Per comprendere appieno la portata della decisione è utile ricordare che per whistleblowing si intende la segnalazione, effettuata da un soggetto che opera all'interno di un'organizzazione pubblica o privata, di violazioni, irregolarità o comportamenti che possano arrecare pregiudizio all'interesse pubblico o all'integrità dell'ente.

Sebbene la vicenda esaminata dal TAR sia stata valutata alla luce dell'art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, oggi la disciplina del whistleblowing è contenuta nel D.Lgs. n. 24/2023, che ha recepito la Direttiva (UE) 2019/1937.

L'istituto è stato progressivamente trasformato da semplice strumento di denuncia a vero e proprio presidio di prevenzione della corruzione e della maladministration. La finalità non è soltanto quella di favorire l'emersione di illeciti già consumati, ma anche di consentire alle amministrazioni e agli organismi di controllo di intercettare tempestivamente situazioni potenzialmente idonee a compromettere la legalità, la trasparenza e il buon andamento dell'azione amministrativa.

Per garantire l'effettività di questo meccanismo, il legislatore ha previsto un articolato sistema di protezione a favore del segnalante, che comprende la tutela della riservatezza della sua identità e il divieto di adottare nei suoi confronti misure ritorsive, discriminatorie o comunque pregiudizievoli. In questo quadro si inseriscono i poteri attribuiti ad ANAC, chiamata a verificare l'esistenza di eventuali ritorsioni e a sanzionare i soggetti responsabili quando le misure adottate risultino collegate alla segnalazione effettuata.

Perché il whistleblowing tutela anche i casi di maladministration

Nel valutare la questione, il TAR ha ricordato che la normativa anticorruzione non è finalizzata esclusivamente alla repressione di fatti penalmente rilevanti, ma mira più in generale a prevenire fenomeni di maladministration, vale a dire situazioni nelle quali l'azione amministrativa, pur senza integrare necessariamente un reato, si discosta dai principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento.

Secondo il Collegio, proprio questa funzione preventiva giustifica l'anticipazione della soglia di tutela prevista dall'ordinamento. L'obiettivo non è attendere l'accertamento definitivo di un illecito, ma consentire l'emersione di situazioni potenzialmente idonee a compromettere il corretto esercizio delle funzioni pubbliche.

Proprio perché il whistleblowing svolge una funzione preventiva, il sistema di tutela interviene in una fase anticipata rispetto all'accertamento definitivo dell'illecito. Attendere l'esito dei procedimenti penali o disciplinari significherebbe svuotare di efficacia l'istituto, che nasce invece per consentire l'emersione tempestiva di situazioni potenzialmente lesive dell'imparzialità amministrativa.

La tutela del whistleblower opera anche senza condanne o accertamenti penali

Secondo il ricorrente, la richiesta di archiviazione del procedimento penale avrebbe dovuto escludere in radice l'applicabilità della disciplina sul whistleblowing.

Il TAR ha però respinto questa impostazione, sottolineando che la protezione accordata al segnalante non presuppone che i fatti denunciati vengano successivamente accertati con sentenza definitiva o che conducano a una condanna penale. Ciò che conta è che, nel momento in cui effettua la segnalazione, il soggetto disponga di elementi ragionevoli per ritenere veritiere le informazioni trasmesse e agisca in buona fede.

Il giudice ha richiamato in tal senso la Convenzione ONU contro la corruzione, la Direttiva (UE) 2019/1937, il D.Lgs. n. 24/2023 e le Linee guida ANAC, tutte accomunate dall'idea che la tutela venga meno soltanto in presenza di segnalazioni effettuate con dolo o grave malafede, come nei casi di calunnia o diffamazione.

L'eventuale archiviazione del procedimento penale, pertanto, non priva automaticamente il segnalante delle garanzie riconosciute dall'ordinamento.

Interesse personale del segnalante: quando la tutela continua ad applicarsi

Di particolare interesse è anche la posizione assunta dal TAR sul tema dell'interesse personale del whistleblower.

Nel ricorso si sosteneva che il medico fosse mosso prevalentemente da finalità economiche, essendo interessato a partecipare alle attività incentivanti dalle quali riteneva di essere stato escluso.

Secondo il Collegio, tuttavia, la presenza di un interesse personale non è sufficiente a escludere la tutela prevista dalla normativa. Sul punto, ha richiamato un orientamento già affermato dalla giurisprudenza amministrativa e dalle stesse Linee guida ANAC, secondo cui l'interesse individuale del segnalante può convivere con l'interesse pubblico all'integrità dell'amministrazione.

In altre parole, il fatto che una segnalazione possa produrre effetti favorevoli anche per chi la presenta non significa che essa sia automaticamente strumentale o abusiva. La tutela viene meno soltanto quando la denuncia risulti manifestamente pretestuosa e orientata esclusivamente alla soddisfazione di interessi privati, senza alcun collegamento con esigenze di legalità o buon andamento dell'azione amministrativa.

Nel caso esaminato dal TAR, invece, la segnalazione era fondata su circostanze reali e riguardava aspetti che potevano incidere sulla correttezza e sulla trasparenza dell'organizzazione interna.

Ritorsioni e onere della prova: cosa deve dimostrare l'amministrazione

In riferimento all'accertamento delle misure ritorsive, il TAR ha ricordato che l'art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001 introduce una forma di inversione dell'onere della prova particolarmente favorevole al segnalante.

Una volta accertato che il lavoratore ha effettuato una segnalazione e che successivamente ha subito un pregiudizio, spetta infatti all'amministrazione dimostrare che le misure adottate sono motivate da ragioni del tutto estranee alla denuncia. Si tratta di una regola che trova conferma anche nella Direttiva (UE) 2019/1937 e che risponde all'esigenza di evitare che la difficoltà di dimostrare l'intento ritorsivo renda ineffettiva la protezione accordata ai whistleblower.

Per questa ragione il giudice ha riconosciuto piena rilevanza anche alla prova indiziaria e ha richiamato il criterio della cosiddetta congruenza narrativa, che consente di valorizzare un insieme di elementi convergenti nella ricostruzione dei fatti.

Quando le decisioni organizzative possono diventare misure ritorsive

Infine, il dirigente ricorrente aveva sostenuto che le assegnazioni contestate fossero riconducibili a esigenze organizzative, a particolari condizioni di salute del medico e al clima conflittuale presente nel reparto.

Di fatto, però, ha evidenziato il TAR, tali spiegazioni non sono state adeguatamente dimostrate: dall'istruttoria è emerso infatti che le limitazioni professionali fossero intervenute dopo le segnalazioni, che il medico sia stato progressivamente escluso dalle attività economicamente più vantaggiose e che non risultavano criteri oggettivi e trasparenti in grado di spiegare le modalità di assegnazione degli incarichi.

Nel loro insieme, tali circostanze hanno consentito ad ANAC di costruire un quadro indiziario sufficientemente consistente da sostenere la qualificazione delle misure come ritorsive.

Non solo: anche se si fosse voluta accettare la tesi del dirigente, secondo cui alcune decisioni erano finalizzate a ridurre le tensioni interne al reparto, la conclusione non sarebbe stata differente: in tale ipotesi, infatti, il potere organizzativo sarebbe stato utilizzato per finalità diverse da quelle per le quali l'ordinamento lo attribuisce.

Le prerogative dirigenziali non possono essere impiegate per aggirare gli strumenti previsti dall'ordinamento per la gestione di eventuali conflitti o contestazioni disciplinari. Se un dipendente tiene comportamenti ritenuti inappropriati, l'amministrazione deve utilizzare i procedimenti e le garanzie previsti dalla legge e non può ricorrere a forme indirette di penalizzazione professionale.

Secondo il TAR, proprio l'utilizzo distorto del potere organizzativo è un indice particolarmente significativo della natura ritorsiva delle misure adottate, rafforzando ulteriormente la ricostruzione operata da ANAC.

Whistleblowing: quando il potere organizzativo diventa uno strumento ritorsivo

Il ricorso è stato respinto, confermando la legittimità delle sanzioni irrogate da ANAC. La protezione del segnalante non nasce dall'accertamento definitivo dell'illecito denunciato, ma dalla ragionevole convinzione che quel fatto possa rappresentare una violazione meritevole di approfondimento.

Allo stesso tempo, la presenza di un interesse personale non esclude automaticamente la tutela prevista dall'ordinamento e l'interesse individuale può legittimamente convivere con l'interesse pubblico alla trasparenza e all'integrità amministrativa.

Ne consegue che le amministrazioni devono prestare particolare attenzione alle decisioni organizzative adottate nei confronti di chi ha effettuato una segnalazione, poiché la semplice affermazione di esigenze gestionali o organizzative non è sufficiente a superare la presunzione di ritorsività prevista dalla legge.

Quando le misure adottate determinano effetti penalizzanti sul piano professionale o economico, occorre infatti dimostrare puntualmente che esse trovano fondamento in ragioni autonome e oggettive. In mancanza di tale prova, l'intervento sanzionatorio di ANAC può risultare pienamente giustificato anche quando i fatti segnalati non abbiano successivamente dato luogo a responsabilità penali accertate.