Condono edilizio e vincolo paesaggistico: le opere successive possono bloccare la sanatoria?

Un immobile già oggetto di domande di condono può ottenere l'autorizzazione paesaggistica se, nel frattempo, sono state realizzate ulteriori opere non comprese nelle istanze originarie?

Le strutture a servizio di un'attività turistico-ricreativa possono essere considerate automaticamente interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica? E quali effetti produce un parere della Soprintendenza espresso oltre i termini di legge?

Su questi aspetti è intervenuto il TAR Campania, sez. Salerno, con la sentenza del 5 maggio 2026, n. 834, che ha respinto il ricorso proposto contro il nuovo diniego di autorizzazione paesaggistica adottato dal Comune dopo l'annullamento di un precedente provvedimento fondato su un parere tardivo della Soprintendenza.

La questione non riguarda soltanto la tardività del parere amministrativo, ma anche le conseguenze della trasformazione di un immobile intervenuta dopo la presentazione della domanda di sanatoria. Proprio questo profilo rappresenta il vero nucleo della decisione.

Condono edilizio in area vincolata: quando le opere successive possono compromettere la sanatoria

La controversia riguardava un immobile già interessato da istanze di condono edilizio presentate ai sensi della Legge n. 47/1985 e della Legge n. 724/1994.

Gli atti erano stati trasmessi alla competente Soprintendenza nel 2011. Soltanto nel 2024, tuttavia, l'amministrazione statale aveva espresso parere negativo. Sulla base di tale parere il Comune aveva adottato un provvedimento di diniego dell'autorizzazione paesaggistica.

Quel primo diniego era stato successivamente annullato dal TAR, che aveva riconosciuto la tardività del parere della Soprintendenza e la conseguente perdita della sua efficacia vincolante.

A seguito del riesercizio del potere, il Comune aveva però nuovamente negato l'autorizzazione paesaggistica, adottando un nuovo provvedimento fondato su una autonoma valutazione delle risultanze istruttorie.

La società proprietaria dell'immobile aveva quindi impugnato anche questo secondo diniego, sostenendo, tra l'altro, che il Comune avesse violato il principio del one shot, che il procedimento si fosse ormai concluso favorevolmente per effetto della tardività del parere della Soprintendenza e che le opere rilevate nel corso del sopralluogo fossero riconducibili all'edilizia libera e agli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica ai sensi del punto A.17 dell'Allegato A al d.P.R. n. 31/2017.

Condono edilizio, autorizzazione paesaggistica e d.P.R. n. 31/2017: il quadro normativo applicabile

La vicenda si colloca nel punto di incontro tra due discipline particolarmente delicate: quella del condono edilizio e quella della tutela paesaggistica.

Le opere oggetto del procedimento erano infatti ricomprese in due distinte domande di condono presentate ai sensi della Legge n. 47/1985 e della Legge n. 724/1994. Quando gli abusi insistono su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, il procedimento di sanatoria richiede infatti anche la verifica della compatibilità paesaggistica delle opere per le quali viene richiesta la sanatoria.

In questo contesto assume un ruolo centrale l'art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, disposizione che disciplina il procedimento di autorizzazione paesaggistica e i rapporti tra amministrazione procedente e Soprintendenza. Proprio attorno a questa norma si era sviluppato il contenzioso che si era concluso con l'annullamento del primo diniego a causa della tardività del parere espresso dall'autorità statale.

Un ulteriore riferimento normativo è costituito dal d.P.R. n. 31/2017, che individua gli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica e quelli assoggettati a procedimento semplificato. In particolare, il punto A.17 dell'Allegato A esclude dall'autorizzazione alcune installazioni esterne poste a servizio di attività economiche, purché siano costituite da elementi facilmente amovibili e prive di strutture stabilmente ancorate al suolo.

Proprio l'applicazione di tale disposizione ha rappresentato uno dei principali punti di contrasto tra le parti. La norma continua infatti a trovare applicazione per quelle installazioni esterne effettivamente caratterizzate da precarietà e facile amovibilità. Il punto A.17 fa riferimento a tende, pedane, paratie laterali frangivento, elementi ombreggianti e altre strutture leggere poste a servizio di attività economiche, purché prive di parti in muratura e di elementi stabilmente ancorati al suolo.

La questione, quindi, non riguarda la denominazione attribuita all'opera, ma le sue caratteristiche reali. Una struttura qualificata come pergolato o copertura leggera può beneficiare dell'esenzione paesaggistica soltanto quando presenta effettivamente i requisiti richiesti dal regolamento.

È proprio su questo aspetto che si è sviluppato il contrasto tra le parti. Secondo il ricorrente, le opere realizzate successivamente alle domande di condono erano riconducibili a semplici tendaggi, coperture leggere e pergolati facilmente rimovibili; l'amministrazione riteneva invece che le strutture effettivamente presenti sul sito avessero caratteristiche dimensionali e costruttive incompatibili con il regime di esenzione previsto dal d.P.R. n. 31/2017.

Infine, particolare rilevanza assumono i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di trasformazioni realizzate successivamente alla presentazione di una domanda di condono. Quando l'immobile viene interessato da ulteriori opere abusive, infatti, l'amministrazione può trovarsi nell'impossibilità di effettuare una valutazione attendibile dell'impatto paesaggistico delle opere originariamente oggetto della richiesta di sanatoria, con conseguenze che possono incidere sull'esito dell'intero procedimento.

Parere tardivo della Soprintendenza e principio del one shot: perché il Comune poteva riesercitare il potere

In riferimento alla presunta violazione del principio del one shot, il TAR ha osservato che il precedente diniego si fondava esclusivamente sul parere negativo della Soprintendenza e non conteneva alcuna autonoma valutazione della documentazione istruttoria da parte del Comune.

Secondo il Collegio, proprio questa circostanza giustificava il riesercizio del potere amministrativo. Una volta annullato il provvedimento per la tardività del parere e per la sua conseguente non vincolatività, l'amministrazione comunale poteva infatti procedere ad una autonoma valutazione degli atti disponibili.

Il TAR ha quindi ritenuto legittimo che il Comune, in sede di riesame, prendesse in considerazione anche il contenuto del precedente parere della Soprintendenza, non più come atto vincolante ma come elemento istruttorio da valutare insieme agli altri atti del procedimento.

Gli effetti della tardività del parere della Soprintendenza

In relazione agli effetti della tardività del parere della Soprintendenza, il ricorrente sosteneva che la precedente sentenza avesse sostanzialmente determinato la formazione di un provvedimento favorevole.

Anche sotto questo profilo il TAR ha respinto la censura, chiarendo che la precedente pronuncia si era limitata ad accertare la tardività del parere e la conseguente perdita della sua efficacia vincolante, ma non aveva accertato la formazione di alcun atto favorevole né aveva riconosciuto l'esistenza di un assenso implicito sull'istanza presentata.

Ne consegue che il Comune era tenuto a riesercitare il proprio potere valutativo e a pronunciarsi nuovamente sulla richiesta di autorizzazione paesaggistica.

Pergolati, coperture e strutture leggere: i limiti dell'esenzione paesaggistica

La parte centrale della decisione riguarda la qualificazione delle opere esistenti nel complesso immobiliare.

Dal sopralluogo era emersa la presenza di una serie di strutture di copertura e tendaggi realizzati mediante elementi modulari metallici, alcune dotate di teloni o paratie laterali trasparenti, oltre a ulteriori sistemazioni a servizio dell'attività.

La superficie complessivamente interessata dalle coperture era stata quantificata in circa 1.085 mq, con un'altezza media di circa 3 metri. Era stata inoltre rilevata una ulteriore struttura assimilabile a un pergolato di circa 28 mq posta in prossimità dell'ingresso.

Le fotografie acquisite agli atti, secondo il TAR, mostravano un'estesa superficie coperta realizzata non soltanto mediante strutture leggere e tendaggi, ma anche attraverso strutture metalliche e lignee particolarmente robuste, stabilmente infisse al suolo e coperte con pannelli plastici, metallici o tavole di legno.

Alla luce di tali caratteristiche, il Collegio ha escluso che le opere potessero essere ricondotte alle installazioni contemplate dal punto A.17 dell'Allegato A al d.P.R. n. 31/2017.

La sentenza evidenzia inoltre che le misure delle superfici e dei volumi indicate dalla parte ricorrente non trovavano riscontro nella relazione tecnica richiamata dal Comune e che tale ricostruzione non risultava adeguatamente smentita dalla documentazione prodotta dalla stessa parte.

Le opere successive alla domanda di condono nella valutazione paesaggistica

Un passaggio particolarmente interessante della sentenza riguarda il rapporto tra le opere oggetto delle domande di condono e le trasformazioni realizzate successivamente sull'immobile.

Dalla documentazione istruttoria emergeva infatti che, dopo la presentazione delle istanze, il complesso era stato interessato da ulteriori interventi consistenti in tettoie e strutture coperte di varia natura, realizzate all'interno di un contesto paesaggistico sottoposto a particolare tutela.

Secondo quanto evidenziato dal Comune, la presenza di tali manufatti non consentiva una chiara valutazione dell'impatto paesaggistico delle opere effettivamente oggetto delle domande di condono.

Non solo: tali strutture costituivano ulteriori abusi estranei alle istanze di sanatoria e la loro presenza impediva la positiva conclusione del procedimento.

Sul punto, il TAR ha osservato che tali motivazioni non erano state direttamente contestate dalla parte ricorrente, nonostante costituissero uno dei presupposti fondamentali del diniego.

Condono, vincolo paesaggistico e trasformazioni successive: i principi affermati dal TAR

Alla luce di tutte queste considerazioni, il ricorso è stato quindi respinto, con conferma della legittimità del diniego di autorizzazione paesaggistica.

I giudici hanno ritenuto che il Comune abbia correttamente riesercitato il proprio potere dopo l'annullamento del precedente provvedimento e che le risultanze istruttorie acquisite fossero pienamente idonee a giustificare la decisione adottata.

Fondamentale, nella sentenza, è il principio secondo cui la tardività del parere della Soprintendenza ne determina la perdita dell'efficacia vincolante, ma non equivale automaticamente al rilascio dell'autorizzazione richiesta. In una situazione del genere il Comune conserva infatti il potere di riesaminare la pratica e di assumere una decisione autonoma sulla base degli elementi istruttori disponibili.

La pronuncia evidenzia inoltre come il richiamo alle ipotesi di esclusione previste dal d.P.R. n. 31/2017 richieda sempre una verifica puntuale delle caratteristiche effettive delle opere realizzate. La qualificazione formale di una struttura come pergolato, copertura leggera o elemento amovibile non è infatti sufficiente quando le dimensioni, i materiali utilizzati e le modalità di installazione restituiscono una realtà diversa.

L'aspetto più significativo della decisione riguarda però le trasformazioni intervenute dopo la presentazione delle domande di condono. Nel caso esaminato dal TAR, la presenza di ulteriori manufatti non compresi nelle istanze originarie è stata ritenuta tale da impedire una chiara valutazione dell'impatto paesaggistico delle opere da sanare, circostanza che ha contribuito in modo determinante alla conferma del diniego.