​Stato legittimo, logge e VEPA: dove finiscono le semplificazioni dell'edilizia libera

Il concetto di stato legittimo dell’immobile non solo costituisce il riferimento per il rilascio di nuovi titoli, sanatorie e compravendite, ma segna anche il confine tra ciò che è giuridicamente assentito e ciò che, pur esistente, resta privo di copertura legittimante.

È proprio su questo confine che si colloca la qualificazione edilizia di interventi come la chiusura delle logge e degli spazi pertinenziali aperti. L’introduzione della disciplina sulle vetrate panoramiche amovibili (VEPA) ha rafforzato l’idea che tali interventi possano rientrare, in via generale, nell’edilizia libera. Si tratta però di una semplificazione che vale solo al ricorrere di presupposti ben definiti, in assenza dei quali si sconfina nell’abuso edilizio.

Le VEPA, infatti, rientrano nell’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 solo a condizioni precise: assenza di incremento volumetrico, carattere realmente amovibile, funzione di protezione dagli agenti atmosferici e mancata creazione di nuovi spazi chiusi. Quando tali requisiti vengono meno, l’intervento esce dall’edilizia libera e torna nel perimetro dei titoli abilitativi.

In questo contesto, lo stato legittimo diventa decisivo. Se l’ultimo titolo edilizio assentito esclude incrementi di superficie o volume, ogni modifica successiva integra una difformità edilizia che può legittimare un ordine di demolizione.

Lo spiega bene la sentenza del TAR Campania 30 dicembre 2025, n. 8565: una decisione sintetica ma incisiva, che chiarisce quando la chiusura di una loggia non può essere ricondotta all’edilizia libera, né neutralizzata invocando VEPA, tolleranze o fiscalizzazione.

Stato legittimo e chiusura della loggia: quando scatta la demolizione

Il caso in esame nasce dall’impugnazione di un’ordinanza con cui l’amministrazione ha ingiunto la demolizione di una loggia chiusa con pannelli in vetro, mediante la quale si sarebbe ottenuto un incremento volumetrico dell’unità immobiliare.

L’ordine di ripristino è stato adottato a seguito di un sopralluogo che ha evidenziato una difformità rispetto allo stato dei luoghi dichiarato nell’ultimo titolo edilizio, una DIA presentata nel 2012 per lavori di restauro e risanamento conservativo. In quella sede, l’intervento era stato descritto come esclusivamente interno, con espressa esclusione di incrementi di superfici e volumi.

Il ricorrente ha sostenuto che la chiusura della loggia fosse preesistente e riconducibile al titolo edilizio originario dell’edificio, risalente al 1955. Inoltre, l’ordine di demolizione sarebbe stato sproporzionato, invocando l’applicazione della sanzione pecuniaria, della fiscalizzazione dell’abuso, delle tolleranze costruttive e, da ultimo, della disciplina delle VEPA, ritenendo l’intervento oggi riconducibile all’edilizia libera.

L’amministrazione ha invece ribadito che la chiusura della loggia non risultava né dalle planimetrie catastali né dalla DIA del 2012, configurando così un ampliamento volumetrico eseguito sine titulo rispetto allo stato legittimo dell’immobile, con conseguente legittimità dell’ordine di ripristino.

Quadro normativo di riferimento

Il primo riferimento normativo richiamato dal giudice è appunto l’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che definisce lo stato legittimo dell’immobile come quello risultante dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato l’esistenza, integrato dall’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o la singola unità.

La norma, come chiarito dal TAR, attribuisce rilievo dirimente non alla ricostruzione storica dell’edificio, ma allo stato dei luoghi così come formalmente dichiarato nell’ultimo titolo edilizio. Ne consegue che ogni intervento successivo non rappresentato o non assentito rispetto a tale titolo integra una difformità rilevante ai fini repressivi.

Quanto all’edilizia libera, il riferimento è l’art. 6, comma 1, lett. b-bis), del d.P.R. n. 380/2001, che consente l’installazione di vetrate panoramiche amovibili (VEPA) solo in presenza di presupposti stringenti: assenza di incremento di volume e superficie, carattere realmente amovibile, funzione di protezione temporanea dagli agenti atmosferici e mancata creazione di spazi chiusi stabilmente fruibili. La chiusura di una loggia che determini la trasformazione dello spazio aperto in vano utilizzabile esula, quindi, dall’edilizia libera e rientra negli interventi urbanisticamente rilevanti, indipendentemente dalla tipologia di infisso utilizzata.

Infine, in tema di sanzione alternativa alla demolizione, vengono in rilievo gli artt. 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplinano la c.d. fiscalizzazione dell’abuso. Si tratta di un istituto di natura eccezionale e derogatoria, applicabile solo nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione e a condizione che il privato dimostri l’oggettiva impossibilità del ripristino senza pregiudizio per la parte realizzata legittimamente. La norma non impone all’amministrazione alcuna valutazione preventiva sulla sostituibilità della demolizione con la sanzione pecuniaria, che non incide sulla legittimità dell’ordine ripristinatorio.

Analisi tecnica: stato legittimo dichiarato, ampliamento volumetrico e limiti delle difese “a valle”

Il passaggio centrale della sentenza è rappresentato dal modo in cui il TAR ha ricostruito il parametro di legittimità dell’intervento, individuandolo nello stato legittimo risultante dall’ultimo titolo edilizio e non nel titolo originario dell’edificio.

Il Collegio ha richiamato espressamente l’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, fornendone un’interpretazione rigorosa ma lineare: lo stato legittimo non è una nozione storica o ricostruttiva, bensì un dato giuridico-formale, che discende dai titoli che hanno disciplinato l’assetto dell’immobile nel tempo, con particolare riguardo all’ultimo intervento che ha interessato l’intera unità immobiliare.

In questa prospettiva, la DIA del 2012 ha assunto un ruolo dirimente, non solo perché era l’ultimo titolo edilizio disponibile, ma perché conteneva una dichiarazione esplicita di assenza di incrementi volumetrici e superficiali. È proprio questo elemento a rendere recessivi tutti i richiami al titolo edilizio originario: una volta che il tecnico abbia dichiarato uno stato dei luoghi “neutro” sotto il profilo volumetrico, ogni successiva trasformazione dell’involucro incidente su volume o superficie utile si colloca fuori dallo stato legittimo.

Da qui discende la qualificazione della chiusura della loggia come ampliamento volumetrico. Sul punto, il TAR ha richiamato una giurisprudenza ormai consolidata, secondo cui la tamponatura di spazi aperti – logge, porticati, balconi – non può essere degradata a intervento pertinenziale quando determina la creazione di un vano chiuso, autonomamente fruibile. In tali casi, l’intervento produce una trasformazione dell’organismo edilizio in termini di volume, sagoma e superficie, e rientra nella categoria della ristrutturazione edilizia “pesante”, soggetta a permesso di costruire.

A nulla rileva la (presunta) modestia dimensionale dell’opera: anche un incremento volumetrico contenuto, se stabile e funzionalmente utilizzabile, è sufficiente a far scattare la rilevanza urbanistica dell’intervento.

Quanto alla fiscalizzazione dell’abuso, il TAR ha ribadito che essa non costituisce un’alternativa automatica alla demolizione, né un’opzione che l’amministrazione è tenuta a valutare in sede di adozione dell’ordinanza repressiva. Al contrario, si tratta di un istituto eccezionale, attivabile solo nella fase esecutiva, su istanza del privato, e subordinato alla dimostrazione rigorosa dell’impossibilità di ripristino senza danno alla parte conforme. L’ordine di demolizione, quindi, non è viziato dal mancato previo esame della sanzione pecuniaria: ne costituisce, semmai, il presupposto logico-giuridico.

Analoga impostazione viene adottata per le tolleranze costruttive. Anche in questo caso, il TAR ha sottolineato come esse non operino come una sorta di “scriminante preventiva” dell’abuso, ma possano essere eventualmente accertate a valle, mediante apposita dichiarazione asseverata. Soprattutto, non possono essere invocate per neutralizzare un intervento che comporti un incremento volumetrico stabile, estraneo alla logica stessa delle tolleranze.

Infine, sul tema dell’edilizia libera e delle VEPA, il giudice ha chiarito che, sebbene l’ordinamento consenta oggi, a determinate condizioni, l’installazione di vetrate panoramiche amovibili, ciò non significa che qualsiasi chiusura vetrata sia lecita, né che una difformità pregressa possa essere “assorbita” dalla disciplina sopravvenuta. Quando la vetrata trasforma uno spazio aperto in un ambiente chiuso e stabilmente fruibile, l’intervento resta urbanisticamente rilevante e non può essere ricondotto all’art. 6 del Testo Unico Edilizia.

In questo senso, il TAR si muove in piena coerenza con l’impostazione più volte ribadita dal Consiglio di Stato: la funzione dell’ordine di demolizione è ripristinatoria, non sanzionatoria, e una volta accertata la violazione dell’assetto edilizio legittimo, l’amministrazione non dispone di alternative discrezionali.

Conclusioni

Il ricorso è stato respinto, confermando la legittimità dell’ordinanza di demolizione. In termini concreti, il giudice ha riconosciuto che la chiusura della loggia integrava un ampliamento volumetrico realizzato in assenza di titolo, in difformità rispetto allo stato legittimo dell’immobile risultante dall’ultimo intervento edilizio assentito. Da ciò è conseguita la piena validità dell’ordine di demolizione, senza che l’amministrazione fosse tenuta a valutare, in questa fase, l’applicazione di sanzioni alternative o di istituti eccezionali.

Dal punto di vista operativo, va richiamata ancora una volta l’attenzione sulla ricostruzione dello stato legittimo, che non può essere ancorata a una lettura storica dell’edificio, ma deve necessariamente partire dall’ultimo titolo edilizio che ne ha disciplinato l’assetto. Quando tale titolo – specie se dichiarativo – esclude incrementi di superficie o volume, ogni modifica successiva dell’involucro assume immediatamente rilevanza edilizia e non può essere trattata come intervento marginale.

Sul piano progettuale , la chiusura di una loggia va valutata per i suoi effetti sostanziali e funzionali, non per la sola tipologia di infisso utilizzata. Se l’intervento determina la creazione di uno spazio chiuso stabilmente fruibile, esso esce dall’area dell’edilizia libera e richiede un titolo abilitativo coerente con la sua incidenza urbanistica.

Ne discende che il richiamo a titoli edilizi risalenti, la valorizzazione della preesistenza materiale dell’opera o l’invocazione anticipata di fiscalizzazione, tolleranze costruttive o VEPA non sono strumenti idonei a neutralizzare un ordine di demolizione fondato su una difformità accertata rispetto allo stato legittimo. Si tratta, al più, di istituti che possono essere valutati solo successivamente, nella fase esecutiva, e a condizioni rigorose.