Stato legittimo e incertezza storica: cosa chiarisce il Consiglio di Stato con la sentenza n. 418/2026

Come si ricostruisce lo stato legittimo di un immobile quando mancano documenti certi? Fino a che punto l’onere della prova può gravare sul proprietario? E cosa accade quando neppure una verificazione tecnica riesce a collocare nel tempo un manufatto?

Sono domande tutt’altro che teoriche, che emergono con frequenza nella pratica professionale, soprattutto quando si opera su edifici risalenti nel tempo, con archivi incompleti o documentazione non più reperibile.
La questione è resa ancora più attuale dalla formulazione vigente dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che oggi definisce lo stato legittimo facendo riferimento a situazioni tra loro anche molto diverse.

La norma, infatti, prende in considerazione sia l’ipotesi dell’edificio sorretto da un titolo edilizio originario, sia quella dell’immobile realizzato in un’epoca in cui il titolo non era richiesto. A queste si affianca una terza fattispecie, tutt’altro che marginale, in cui esiste un principio di prova del titolo abilitativo, pur in assenza della copia o degli estremi formali dello stesso.

È proprio in questo passaggio che il quadro si complica. Cosa accade quando non si riesce a dimostrare con certezza se un immobile sia stato costruito in un periodo in cui il titolo edilizio era necessario oppure in un’epoca in cui non lo era? E, soprattutto, chi deve sopportare le conseguenze di questa incertezza?

Stato legittimo e incertezza storica: la sentenza del Consiglio di Stato

A queste domande ha dato risposta il Consiglio di Stato con la sentenza n. 418 del 20 gennaio 2026, che affronta in modo diretto il tema della ricostruzione dello stato legittimo quando l’accertamento storico-edilizio si arresta davanti a limiti oggettivi.

La controversia trae origine da una segnalazione relativa a interventi edilizi assentiti mediante DIA, riguardanti la demolizione e ricostruzione di un manufatto qualificato come preesistente al 1967 (c.d. ante ’67). Secondo il soggetto istante, tuttavia, l’edificio sarebbe stato realizzato solo successivamente, rendendo illegittima la ricostruzione assentita.

A fronte delle contestazioni, l’amministrazione comunale aveva avviato l’istruttoria e, all’esito delle verifiche svolte, aveva disposto l’archiviazione del procedimento repressivo. La motivazione era chiara: non erano emersi elementi certi idonei a dimostrare che il manufatto non fosse già esistente prima del 1967.

Il provvedimento di archiviazione, insieme al silenzio formatosi sulla DIA, veniva quindi impugnato davanti al giudice amministrativo. Nel giudizio di primo grado, il TAR disponeva una verificazione tecnica finalizzata a verificare se fosse possibile collocare temporalmente l’edificio sulla base della documentazione disponibile.

L’esito della verificazione risultava, però, inconcludente. Gli accertamenti svolti non consentivano di stabilire con certezza se il manufatto fosse stato realizzato prima o dopo l’entrata in vigore della legge ponte, in assenza di riscontri cartografici, aerofotogrammetrici o documentali attendibili.

Su queste basi, il TAR riteneva che l’incertezza accertata non potesse tradursi automaticamente in una presunzione di abusività e respingeva il ricorso. La decisione veniva impugnata in appello, offrendo al Consiglio di Stato l’occasione per tornare su un tema centrale dell’edilizia esistente: i limiti dell’onere della prova quando il passato dell’immobile non è più pienamente leggibile.

Quadro normativo di riferimento: stato legittimo, prova e limiti dell’accertamento

Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è utile circoscrivere il quadro normativo di riferimento. Il punto di partenza del ragionamento del giudice è l’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 e, in particolare, il comma 1-bis, che oggi rappresenta il fulcro della disciplina sullo stato legittimo degli immobili esistenti.

La norma supera una visione rigida e meramente documentale della legittimità edilizia, ancorandola non a un unico modello ricostruttivo, ma a una pluralità di possibili situazioni. Lo stato legittimo può derivare dal titolo che ha previsto la costruzione o da quello che ne ha legittimato l’esistenza, così come dal titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento sull’intero immobile, a condizione che siano stati verificati i titoli pregressi.

Accanto a questa impostazione, il legislatore prende atto di una realtà ben nota a chi opera sull’edilizia esistente: non sempre il passato dell’immobile è integralmente documentabile. Per questo motivo, il comma 1-bis consente che lo stato legittimo sia ricostruito anche attraverso elementi diversi dal titolo in senso stretto, come le informazioni catastali di primo impianto, le riprese fotografiche o altri documenti di provenienza certa.

Il passaggio più delicato è quello in cui la norma ammette che alla determinazione dello stato legittimo possa concorrere anche un principio di prova del titolo abilitativo, nei casi in cui non siano disponibili la copia o gli estremi formali dello stesso. Una previsione che impone di distinguere tra assenza di titolo e impossibilità di dimostrarne oggi l’esistenza.

I principi espressi dal giudice: quando l’incertezza non diventa abuso

Muovendo da questo quadro normativo, il Consiglio di Stato affronta il nodo centrale della controversia: quali conseguenze giuridiche discendono dall’impossibilità di ricostruire con certezza l’epoca di realizzazione di un manufatto.

Il Collegio ribadisce che l’onere di dimostrare l’anteriorità della costruzione rispetto al 1967 grava, in via generale, su chi invoca la legittimità dell’immobile. Tuttavia, tale principio non può essere applicato in modo automatico, prescindendo dal contesto concreto dell’accertamento.

Quando l’istruttoria – anche se approfondita e supportata da verificazione tecnica – si arresta davanti a un limite oggettivo, l’assenza di una datazione certa non può essere letta come prova dell’abusività dell’opera. La mancanza di certezza storica, di per sé, non equivale alla dimostrazione dell’illegittimità edilizia.

Un passaggio centrale della sentenza riguarda proprio il ruolo della verificazione. L’esito inconcludente dell’accertamento tecnico non rappresenta una debolezza dell’istruttoria, ma un dato giuridicamente rilevante: l’impossibilità di ricostruzione emerge come fatto oggettivo, non imputabile alla condotta del proprietario.

Analisi tecnica: l’art. 9-bis come norma di equilibrio

Il nuovo intervento dei giudici di Palazzo Spada consente di leggere l’art. 9-bis, comma 1-bis, non come una norma pensata per irrigidire la prova dello stato legittimo, ma come uno strumento di governo delle situazioni in cui la ricostruzione storica incontra limiti non superabili.

Il punto centrale è la distinzione tra assenza di prova e impossibilità di prova.
La norma non richiede una dimostrazione piena e sempre documentale dello stato legittimo, ma ammette una ricostruzione fondata su elementi concorrenti, inclusi documenti indiretti e principi di prova.

In questo contesto, la verificazione tecnica assume un ruolo decisivo. Nel caso esaminato, essa non ha prodotto una data certa, ma ha accertato la non ricostruibilità dell’epoca di realizzazione del manufatto. Un esito che, alla luce dell’art. 9-bis, impedisce di trasformare l’incertezza storica in una presunzione di illegittimità.

Pretendere, in simili situazioni, la produzione di documenti risalenti a decenni addietro significherebbe svuotare di contenuto proprio quella parte della norma che riconosce il valore del principio di prova e dei limiti dell’istruttoria.

Conclusioni operative

In conclusione, la sentenza n. 418/2026 del Consiglio di Stato offre indicazioni chiare per chi opera sull’edilizia esistente.

La mancanza di documentazione storica non può essere trattata come prova implicita di abusività. Quando l’istruttoria dimostra l’impossibilità oggettiva di ricostruire l’epoca di realizzazione del manufatto, l’accertamento deve arrestarsi.

Per i tecnici, ciò significa che la ricostruzione dello stato legittimo non può ridursi alla ricerca formale del “titolo mancante”, ma deve essere impostata come un percorso istruttorio coerente, fondato su tutti gli elementi disponibili e sulla dimostrazione dei limiti oggettivi della prova.

Per gli uffici comunali, un esito inconcludente della verificazione non equivale a un’istruttoria fallita, ma può giustificare l’archiviazione del procedimento repressivo in assenza di elementi certi di illegittimità.

In definitiva, stato legittimo significa ricostruzione possibile, non ricostruzione ideale. È su questo equilibrio, e non su automatismi sanzionatori, che la sentenza n. 418 del 2026 invita a ricondurre l’applicazione dell’art. 9-bis del Testo Unico Edilizia.