Stato legittimo e interventi parziali: i chiarimenti del Consiglio di Stato

Come si dimostra oggi lo stato legittimo di un immobile? È davvero possibile ricondurre tutto all’ultimo titolo edilizio come prevede l’art. 9-bis, comma 1-bis, del Testo Unico Edilizia nella sua versione aggiornata dal Salva Casa? E, soprattutto, quali margini ha il tecnico quando la storia edilizia è composta da tanti interventi parziali, spesso scollegati tra loro?

Stato legittimo: da soluzione a problema da risolvere

Parlare di stato legittimo di un immobile nel 2025 dovrebbe essere più semplice dopo le modifiche apportate dal legislatore all’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). L’obiettivo del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024, era chiaro: semplificare la normativa edilizia per migliorare il sistema di gestione delle difformità.

E per gestire al meglio le difformità, il punto di partenza è naturalmente il raffronto tra lo stato di fatto e lo stato legittimo (novità introdotta dal legislatore nel 2020 con il Decreto Semplificazioni) che, nella nuova versione post Salva Casa, prevede delle condizioni specifiche che hanno generato più complicazioni che altro. E, mentre la complessità può essere considerata fisiologica, la complicazione porta in sé delle caratteristiche patologiche che generano dubbi, nodi e contenziosi che solo i tribunali riescono a sbrogliare.

La corrispondenza tra stato di fatto e stato legittimo è la condizione senza la quale non si può avviare alcun intervento di manutenzione/trasformazione dell’immobile. Ma sullo stato legittimo si è aperta sin da subito una crepa tra le intenzioni del legislatore (palesate nelle Linee guida del MIT sul Salva Casa) e le interpretazioni della giurisprudenza.

Tra queste, abbiamo già segnalato la sentenza del Consiglio di Stato n. 8904 del 13 novembre 2025 che di fatto avrebbe smontato l’effetto sanante delle fiscalizzazioni (sanzioni alternative alla demolizione) che sarebbe dovuto discendere dalla lettura del terzo periodo, comma 1-bis, art. 9-bis del TUE – “Alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all'articolo 34-bis”.

In sostanza, secondo i giudici di secondo grado, occorre distinguere i diversi piani in cui si muovono la sanzione alternativa alla demolizione e la sanatoria edilizia.

Per Palazzo Spada, la sanzione alternativa non produce alcun effetto di regolarizzazione. Serve solo a “monetizzare” l’esistenza di un’opera abusiva che rimane tale. Il suo importo è commisurato al valore venale o al costo di produzione delle opere realizzate senza titolo. Si tratta di una prestazione patrimoniale che tiene conto dell’incremento di valore e del carico urbanistico generato dal manufatto.

La sanatoria, invece, si muove su un presupposto completamente diverso: la verifica di conformità urbanistica ed edilizia. Quando questa verifica è positiva – secondo il principio della doppia conformità – è possibile rilasciare il titolo in sanatoria. In questo caso si paga un contributo di costruzione “a titolo di oblazione”, normalmente raddoppiato proprio perché l’intervento è stato realizzato in assenza del necessario titolo.

In sintesi:

• sanzione sostitutiva = pagamento per mantenere un’opera abusiva, senza alcuna verifica di conformità e senza regolarizzazione;
• sanatoria = verifica di conformità e rilascio del titolo, con pagamento dell’oblazione.

Benché chi scrive ritiene corretta l’interpretazione dei giudici (alla fiscalizzazione non corrisponde alcun titolo), sarebbe opportuno chiedersi cosa sia davvero e a cosa serva lo “stato legittimo” come definito post Salva Casa. Se le sanzioni alternative “concorrono” alla sua definizione, probabilmente sarebbe stato il caso di integrare gli artt. 32, comma 2 e 34, comma 2, del Testo Unico Edilizia, prevedendo espressamente il rilascio di un titolo “fiscalizzato”. L’art. 38, comma 2, invece, prevede già che “L'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'articolo 36”.