È davvero sufficiente richiamare una serie di presunte irregolarità per arrivare alla revoca di una concessione? E fino a che punto l’amministrazione può spingersi nel qualificare comportamenti del concessionario senza averli prima accertati in modo puntuale? E ancora, la presenza di soggetti terzi nella gestione di un impianto è davvero indice di subappalto vietato oppure serve qualcosa di più?
A intervenire sul corretto esercizio del potere di revoca da parte di un’Amministrazione è il TAR Campania, sez. Napoli, con la sentenza del 23 marzo 2026, n. 1948, ribadendo un principio chiaro: la revoca non può essere esercitata per accumulo di contestazioni, ma deve poggiare su fatti precisi, dimostrati e coerentemente qualificati sul piano giuridico.
Revoca della concessione: il limite dell’istruttoria e della prova dei fatti
Il caso riguardava il ricorso contro il provvedimento di revoca di una concessione per la gestione di un impianto sportivo, motivato dal Comune attraverso una pluralità di rilievi, tra cui presunti abusi edilizi, utilizzo dell’impianto per attività non previste, presenza di soggetti terzi nella gestione e violazione di alcune clausole del capitolato.
A una prima lettura, il quadro appariva articolato e potenzialmente idoneo a giustificare un intervento incisivo come la revoca.
Il problema, però, è che queste contestazioni, come ha sottolineato il TAR, non sono mai state realmente supportate da un’adeguata istruttoria, restando sul piano di affermazioni generiche e non dimostrate.
Ed è proprio su questo scarto tra ciò che si afferma e ciò che si prova che si è giocata l’intera decisione.
Il quadro normativo: revoca, concessioni e limiti del potere autoritativo
Prima di entrare nel merito della vicenda, è utile richiamare il quadro normativo di riferimento, perché è proprio su questo terreno che si misura la legittimità del provvedimento adottato dall’Amministrazione.
Nel caso delle concessioni, il rapporto tra ente concedente e concessionario presenta una struttura peculiare, nella quale convivono profili autoritativi e profili negoziali. Anche dopo la stipula del contratto, infatti, l’Amministrazione conserva poteri di intervento unilaterale, tra cui quello di revoca, che trova il suo fondamento nei principi generali dell’azione amministrativa e, in particolare, nell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990.
Questo, tuttavia, non significa che il potere possa essere esercitato in modo libero o svincolato da presupposti rigorosi. Al contrario, la revoca richiede sempre:
- una sopravvenienza o una diversa valutazione dell’interesse pubblico;
- una motivazione puntuale, che dia conto delle ragioni concrete dell’intervento;
- un collegamento chiaro tra fatti accertati e decisione.
Nel settore dei contratti pubblici, e quindi anche nelle concessioni disciplinate dal D.Lgs. n. 36/2023, questi principi si intrecciano con la struttura del rapporto concessorio, che, pur caratterizzato da margini di autoritatività, non può essere alterato attraverso provvedimenti che incidano in modo unilaterale senza un adeguato supporto istruttorio.
È proprio su questo equilibrio tra potere dell’Amministrazione e tutela del concessionario che si innesta la decisione del TAR, chiamato a verificare se, nel caso concreto, la revoca fosse effettivamente sorretta da presupposti reali e adeguatamente dimostrati.
Il subappalto: quando la presenza di terzi non basta a configurarlo
Punto centrale della decisione riguardava la contestazione di un presunto subappalto vietato. Il Comune aveva richiamato il divieto previsto dalla concessione e dal capitolato, ammettendo però che i soggetti presenti nell’impianto non erano formalmente contrattualizzati con il concessionario. Una contraddizione che il TAR ha colto immediatamente, indebolendo alla radice l’intero impianto motivazionale.
Il passaggio più rilevante è quello in cui il giudice ha richiamato la definizione normativa di subappalto contenuta nell’art. 119 del D.Lgs. n. 36/2023, ricordando che esso presuppone non solo l’affidamento a terzi di parte delle prestazioni, ma anche un elemento ulteriore e decisivo: l’organizzazione dei mezzi e l’assunzione del rischio da parte del soggetto terzo.
Ne è derivato un principio molto chiaro: la mera presenza di personale non contrattualizzato direttamente dal concessionario non è di per sé idonea a integrare la violazione del divieto di subappalto, in assenza della prova di un’autonoma organizzazione e di una gestione del servizio in capo a soggetti terzi.
Nel caso concreto, questa prova mancava del tutto. L’amministrazione si è limitata a rilevare lo svolgimento di alcune attività, senza dimostrare chi le organizzasse, con quali mezzi e soprattutto a chi facesse capo il rischio economico della gestione. In assenza di questi elementi, la qualificazione in termini di subappalto risultava priva di fondamento.
Subappalto e concessione: il rischio di gestione è l’elemento decisivo
A rafforzare ulteriormente questa conclusione è intervenuta la lettura sistematica della concessione.
Il TAR ha evidenziato che il divieto di subappalto riguardava la gestione complessiva dell’impianto, mentre gli stessi atti contrattuali consentivano l’affidamento a terzi di singoli servizi, come quello di somministrazione di alimenti e bevande.
Ne deriva che non tutte le forme di coinvolgimento di soggetti terzi sono vietate, e che occorre distinguere tra gestione dell’intera struttura, che resta in capo al concessionario, e gestione di singole attività o servizi, che possono essere affidati a terzi nei limiti previsti dalla concessione.
Anche sotto questo profilo, quindi, la contestazione del Comune è apparsa priva di un corretto inquadramento giuridico.
Nel tentativo di rafforzare la legittimità della revoca, il Comune aveva richiamato una pronuncia del Consiglio di Stato sul potere autoritativo nelle concessioni, sostenendo che, anche in fase esecutiva, l’amministrazione può intervenire con atti di revoca quando l’interesse pubblico lo richieda.
Il TAR ha chiarito che il principio è corretto in astratto, ma non può essere utilizzato in modo automatico.
Nel caso esaminato, il richiamo alla giurisprudenza è rimasto privo di collegamento con la vicenda concreta, perché non è stato accompagnato dall’individuazione di una sopravvenienza specifica, dalla dimostrazione di un interesse pubblico attuale e concreto né da un chiaro nesso tra i fatti contestati e la decisione di revocare la concessione.
La motivazione è rimasta quindi sul piano teorico e non è risultata idonea a giustificare il provvedimento.
Il vero punto della sentenza: una revoca senza istruttoria
Conclusioni: revoca illegittima senza istruttoria adeguata
Mettendo insieme tutti i tasselli, il TAR ha accolto il ricorso, con conseguente annullamento della revoca.
Tra i vari aspetti evidenziati dal giudice di primo grado, il fatto che il subappalto non fosse stato dimostrato nei suoi elementi essenziali; inoltre le clausole contrattuali sono state richiamate senza che ne fosse provata la violazione e il potere di revoca è stato evocato senza un reale ancoraggio a fatti concreti.
Ne deriva che la revoca è risultata costruita su un insieme di elementi che non hanno raggiunto quella soglia minima di consistenza necessaria per giustificare un provvedimento così incisivo.
La sentenza offre indicazioni molto chiare, soprattutto in materia di concessioni: non ogni presenza di soggetti terzi può essere automaticamente letta come violazione del divieto di subappalto e, più in generale, ogni contestazione deve essere supportata da un adeguato accertamento dei fatti e da una corretta qualificazione giuridica.
La revoca della concessione non può fondarsi su contestazioni generiche o su qualificazioni indimostrate, ma richiede fatti puntuali, accertati e coerentemente motivati.
