La suddivisione di un appalto in due lotti è sufficiente la concorrenza? Quando la dimensione dell’appalto diventa un ostacolo reale per le piccole e medie imprese e per la tutela del favor partecipationis?
E ancora, quando la disciplina dei CAM può dirsi davvero rispettata nella lex specialis?
Toccano due snodi centrali del d.Lgs. n. 36/2023 le questioni affrontate dal TAR Lazio, sez. I, Roma, con la sentenza del 27 marzo 2026, n. 5838, soffermandosi sul rapporto tra struttura della gara e apertura al mercato, e sul ruolo, non meramente formale, dei criteri ambientali minimi nella costruzione dell’offerta.
Criteri ambientali minimi e suddivisione in lotti: il TAR sulla discrezionalità della SA
La vicenda prende avvio da una procedura di particolare rilievo economico e operativo, indetta per l’affidamento quinquennale della manutenzione degli impianti semaforici e dei sistemi di regolazione del traffico sull’intero territorio capitolino, per un importo complessivo prossimo ai 50 milioni di euro.
L’appalto distingueva nettamente tra manutenzione ordinaria, qualificata come attività principale, e manutenzione straordinaria, inquadrata invece come attività secondaria con una componente tipicamente riconducibile ai lavori.
È proprio questa impostazione che è stata contestata da un operatore economico, che ha deciso di impugnare direttamente gli atti di gara senza partecipare alla procedura, articolando il ricorso su due piani distinti ma tra loro collegati:
- la suddivisione in due soli macro-lotti, ciascuno di valore superiore ai venti milioni di euro, unita a requisiti tecnici particolarmente elevati e a un’incidenza molto significativa del costo della manodopera, avrebbe finito per escludere di fatto le PMI, in violazione degli artt. 10 e 58 del D.Lgs. n. 36/2023 e dei principi europei in materia di concorrenza;
- la lex specialis avrebbe richiamato i CAM relativi alle infrastrutture stradali ma non quelli specifici per l’illuminazione pubblica, di cui al D.M. 28 marzo 2018, che avrebbero dovuto trovare applicazione in quanto riferibili all’attività principale dell’appalto. Inoltre sarebbe mancata l’integrazione completa dei CAM richiamati, con riferimento alle specifiche tecniche, alle clausole contrattuali e ai criteri premiali previsti dal D.M. 5 agosto 2024.
Il contenzioso ha quindi messo in discussione sia la configurazione concorrenziale della gara, sia la qualità ambientale della disciplina di gara, offrendo al giudice l’occasione per chiarire il rapporto tra questi due profili.
Suddivisione in lotti, PMI e CAM: il quadro normativo del D.Lgs. n. 36/2023
Per leggere correttamente la decisione del tribunale amministrativo occorre muoversi all’interno di un quadro normativo costruito su un equilibrio tra principi diversi.
Sul versante della concorrenza, il punto di partenza è l’art. 58 del d.Lgs. n. 36/2023, che promuove la suddivisione degli appalti in lotti con una finalità dichiaratamente pro-concorrenziale, in particolare per favorire l’accesso delle micro, piccole e medie imprese. La norma però non introduce un obbligo meccanico di frammentazione, ma impone alla stazione appaltante di motivare le proprie scelte, lasciando spazio a valutazioni legate alla funzionalità del servizio, all’organizzazione dell’appalto e all’efficienza della spesa.
In questo quadro si inserisce anche l’art. 10 del d.Lgs. n. 36/2023, sulla tassatività delle cause di esclusione, che richiama l’esigenza di calibrare i requisiti di partecipazione in modo da non restringere indebitamente il mercato, pur mantenendo la coerenza con le prestazioni da affidare. La massima partecipazione non è quindi un valore assoluto, ma deve convivere con l’interesse al risultato.
Non a caso, questo assetto riflette direttamente i principi europei, in particolare quelli della Direttiva 2014/24/UE, che accanto alla tutela della concorrenza valorizzano espressamente l’uso efficiente delle risorse pubbliche e la qualità dell’esecuzione contrattuale. Su questa base si fonda la lettura giurisprudenziale secondo cui la suddivisione in lotti è uno strumento importante, ma non può comprimere oltre misura la discrezionalità amministrativa.
Sul versante ambientale, il riferimento è l’art. 57 del d.Lgs. n. 36/2023, che attribuisce ai criteri ambientali minimi (CAM) un ruolo strutturale nella costruzione della gara. In particolare, la norma impone alle stazioni appaltanti di inserire nella documentazione progettuale e di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei CAM, con l’obiettivo di orientare l’intero ciclo di vita dell’appalto verso soluzioni più sostenibili.
I CAM, quindi, agiscono direttamente sia sulla formulazione dell’offerta sia sulla fase esecutiva. La loro disciplina è completata dai decreti settoriali – tra cui il D.M. 28 marzo 2018 per l’illuminazione pubblica e il D.M. 5 agosto 2024 per le infrastrutture stradali – che definiscono contenuti tecnici, clausole e criteri premiali.
Infine, la giurisprudenza ha chiarito che non tutte le violazioni in materia di CAM hanno lo stesso peso. La totale assenza dei criteri nella lex specialis incide su elementi essenziali della gara e determina un vizio immediatamente rilevante; diversamente, le ipotesi di applicazione incompleta o non perfettamente aderente richiedono una verifica in concreto della loro incidenza sulla possibilità di partecipare.
È all’interno di questo sistema, fatto di principi, discrezionalità e obblighi tecnici, che va letta la scelta della stazione appaltante e la successiva valutazione del giudice.
Suddivisione in lotti: perché l'appalto non va necessariamente frammentato
In relazione alla suddivisione in lotti, il TAR ha ribadito che l’art. 58 del d.Lgs. n. 36/2023 promuove la partecipazione delle PMI, ma non introduce un obbligo assoluto di frammentazione dell’appalto.
La suddivisione in lotti resta uno strumento a finalità pro-concorrenziale, ma la sua concreta declinazione è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, che deve operare un bilanciamento tra apertura al mercato ed esigenze organizzative, funzionali e di risultato.
Nel caso di specie, la scelta di limitare i lotti a due è stata ritenuta coerente con la natura del servizio, inerente la sicurezza della circolazione stradale e tale da richiedere un presidio continuo, integrato e facilmente controllabile. Non a caso, l’amministrazione ha motivato richiamando esigenze di continuità operativa, coordinamento degli interventi e semplificazione delle attività di controllo, evidenziando come un’eccessiva frammentazione avrebbe potuto compromettere proprio questi aspetti.
Si ribadisce così che il favor per le PMI non possa essere letto in modo isolato, ma debba essere inserito in un quadro più ampio in cui rilevano anche l’efficienza e l’affidabilità del servizio.
Requisiti di partecipazione e PMI: il ruolo di RTI e avvalimento nelle gare pubbliche
A questo si collega il tema dei requisiti di partecipazione, ritenuti dalla ricorrente troppo elevati e quindi preclusivi per gli operatori di minori dimensioni.
La risposta del TAR si è sviluppata lungo una linea ormai consolidata, secondo la quale il mercato degli appalti non è fatto solo di operatori singoli, ma anche – e sempre più – di forme di aggregazione.
Il sistema delineato dal Codice Appalti consente infatti alle imprese che non dispongono autonomamente dei requisiti richiesti di partecipare attraverso raggruppamenti temporanei di imprese o mediante l’avvalimento. In questa prospettiva, il requisito di esperienza pregressa o di capacità tecnica non viene letto come una barriera in sé, ma come un parametro che può essere soddisfatto anche in forma cumulativa.
Ne deriva che la presenza di soglie elevate non abbia determinato in automatico una compressione della concorrenza, considerato anche che la lex specialis apriva in modo esplicito a questi strumenti consentendo forme di partecipazione più articolate.
CAM negli appalti pubblici: quando la loro applicazione è davvero obbligatoria
Il secondo asse della decisione riguarda l’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023 e l’inserimento dei criteri ambientali minimi nella documentazione di gara.
La censura muoveva dalla mancata applicazione dei CAM per l’illuminazione pubblica, di cui al D.M. 28 marzo 2018, e dalla ritenuta incompletezza del richiamo ai CAM Strade di cui al D.M. 5 agosto 2024.
Anche qui il giudice ha adottato un approccio che privilegia la sostanza rispetto alla forma, distinguendo tra ipotesi profondamente diverse, ovvero il caso in cui i CAM siano totalmente assenti, determinando un vizio grave con effetti sulla possibilità stessa di formulare l’offerta, e il caso di applicazione parziale o non perfettamente aderente al decreto di riferimento, che richiede invece una verifica concreta dell’impatto sulla gara.
Nel caso esaminato, i CAM erano presenti e richiamati nella lex specialis, con specifico riferimento alle infrastrutture stradali, e trovavano applicazione sia nella fase di valutazione dell’offerta sia nelle modalità di esecuzione del contratto. La mancata estensione ai CAM per l’illuminazione pubblica è stata ritenuta coerente con l’oggetto dell’appalto, che riguarda principalmente la manutenzione semaforica.
Soprattutto, il giudice ha evidenziato come non sia stata dimostrata alcuna oggettiva impossibilità di partecipare alla gara, né sotto forma di oneri incomprensibili né come ostacolo alla formulazione dell’offerta. Da qui la conclusione sulla carenza di interesse attuale a ricorrere, anche in considerazione del fatto che la ricorrente non aveva preso parte alla procedura.
Suddivisione in lotti e CAM: limiti e margini di discrezionalità nelle gare
Il ricorso è stato respinto, confermando la piena legittimità della lex specialis e valorizzando la dimensione sostanziale delle scelte di gara, senza automatismi sia sul versante della concorrenza sia su quello della sostenibilità ambientale.
Due le considerazioni che se ne traggono: la prima è che la suddivisione in lotti non è un fine in sé, ma uno strumento che deve essere calibrato rispetto alle caratteristiche del servizio e alle esigenze organizzative dell’amministrazione; la seconda è che i CAM non possono essere ridotti a un adempimento formale, ma neppure utilizzati come leva contenziosa in assenza di un’effettiva preclusione alla partecipazione.
Ne esce un quadro nel quale il Codice dei Contratti Pubblici richiede alle stazioni appaltanti uno sforzo di motivazione e coerenza, attraverso scelte ragionate e tecnicamente sostenibili capaci di garantire la qualità delle procedure di affidamento.
