In una gara d’appalto, la stazione appaltante deve controllare solo l’offerta della prima classificata o anche quelle, molto basse, degli altri concorrenti? Esiste un obbligo di verificarle tutte, una per una? E se il forte ribasso di un concorrente rimasto indietro in graduatoria finisce per abbassare i punteggi di tutti, lo si può contestare davanti al giudice?
A questi interrogativi risponde il TAR Piemonte con la sentenza n. 1920 del 1° ottobre 2026, che mette al centro non la presunta insostenibilità di un’offerta lontana dal podio ma il perimetro del potere di verifica dell’anomalia.
Nel sistema del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) la verifica dell’offerta anormalmente bassa riguarda soltanto la migliore offerta, cioè quella dell’operatore economico destinato a eseguire il contratto, e non si estende alle offerte che seguono in graduatoria, anche quando i loro ribassi appaiono sospetti.
I giudici leggono in questa chiave anche il comma 2 dell’art. 110, che non conferisce un potere generale di vagliare ogni offerta che appaia troppo bassa ma detta la regola operativa con cui la verifica va condotta, e trovano conferma della soluzione nel principio del risultato, che controlli estesi e inutili finirebbero per frustrare.
Gara OEPV finanziata dal PNRR e offerta della quinta classificata
Il caso oggetto della sentenza riguarda una procedura aperta, con bando ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023, per un servizio di rilievo topografico legato a strumenti di Digital Twin, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) e finanziato con risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).
Al primo posto si collocava un raggruppamento temporaneo di imprese, seguito a pochi punti dalla ricorrente, che dopo l’aggiudicazione chiedeva invano all’amministrazione di annullarla in autotutela, mentre il servizio veniva nel frattempo affidato in via d’urgenza.
Il ricorso al TAR investiva l’aggiudicazione, il diniego di autotutela, la graduatoria e i verbali relativi alla valutazione delle offerte economiche e all’attribuzione dei punteggi. Secondo la seconda classificata, la stazione appaltante aveva limitato a torto la verifica di anomalia alla prima, omettendo di vagliare l’offerta di un altro raggruppamento, quinto in graduatoria, che a suo dire non copriva neppure i costi minimi del servizio. Un’omissione che, nella prospettazione di parte, avrebbe falsato l’intera valutazione delle offerte. Veniva chiesta anche la declaratoria di inefficacia del contratto.
Verifica dell’anomalia nel Codice dei contratti: cosa prevede l’art. 110
Per comprendere la decisione dei giudici del TAR dobbiamo circoscrivere il quadro normativo di riferimento. La procedura, bandita dopo il 1° luglio 2023, ricade sotto il D.Lgs. n. 36/2023, nel testo modificato dal D.Lgs. n. 209/2024 (Correttivo appalti), che non ha toccato i primi due commi dell’art. 110.
La verifica dell’anomalia è il sub-procedimento con cui la stazione appaltante accerta se un’offerta apparentemente troppo bassa sia comunque congrua, seria, sostenibile e realizzabile. L’art. 110, comma 1, ne fissa l’oggetto stabilendo che «Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa».
Quanto al comma 2, la norma prevede che «In presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni».
Sulla stessa linea si poneva la lex specialis, perché il disciplinare di gara, non impugnato, riferiva la valutazione di congruità alla migliore offerta, qualora risultasse anormalmente bassa.
La stazione appaltante deve verificare le offerte non prime classificate?
Alla luce di questo quadro, i giudici rilevano che tanto la norma quanto la lex specialis prevedono di effettuare la valutazione di anomalia soltanto nei confronti della prima classificata. A sostegno, il TAR richiama la funzione dell’istituto, che secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 8092/2025) tutela l’interesse pubblico alla scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione, per cui l’esclusione per anomalia è l’effetto di un giudizio di complessiva inadeguatezza dell’offerta rispetto al fine da raggiungere.
Il TAR giudica questa impostazione pienamente compatibile con il principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice, che verrebbe frustrato se la celerità della procedura fosse compromessa da controlli inutili. Estendere la verifica a ogni offerta sarebbe illogico e rischierebbe solo di aggravare senza giustificazione il procedimento, per cui il controllo va riservato all’operatore che sarà tenuto a eseguire il servizio. Le censure sono dunque infondate.
L’art. 110, comma 2, è una regola operativa e non un potere autonomo
Per le stesse ragioni, secondo il TAR, il comma 2 dell’art. 110, che disciplina la richiesta scritta di spiegazioni sul prezzo o sui costi, non può essere inteso come attributivo del potere discrezionale di valutare la congruità di ogni offerta che appaia anormalmente bassa, ma come una regola operativa per verificare l’offerta. In altre parole, il comma 2 stabilisce come si conduce la verifica, mentre quale offerta debba esservi sottoposta resta indicato dal comma 1.
Si può contestare l’offerta anomala di un concorrente non primo in graduatoria?
Accertata la corretta applicazione della norma e della lex specialis, per il TAR le censure volte a dimostrare l’incongruità dell’offerta della quinta classificata sono inammissibili, perché hanno a oggetto poteri amministrativi non ancora esercitati. La formula ricalca quella dell’art. 34, comma 2, del codice del processo amministrativo (allegato 1 al D.Lgs. n. 104/2010), che la sentenza non richiama ma che esprime lo stesso limite, stabilendo che «In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati».
Rito PNRR e controinteressato pretermesso: come si integra il contraddittorio
Sul piano processuale, il TAR respinge l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’aggiudicataria per la mancata notifica del ricorso al raggruppamento quinto classificato. Poiché le censure investono anche la sua offerta, quel raggruppamento assume la veste di controinteressato, ma la notifica ad almeno uno dei controinteressati basta a rendere ammissibile il ricorso, essendo sufficiente integrare il contraddittorio nei confronti del soggetto pretermesso, integrazione che nel caso esaminato era già avvenuta in esecuzione di un’ordinanza collegiale.
La stessa ordinanza aveva esteso il contraddittorio anche alle amministrazioni centrali titolari degli interventi del Piano, dopo aver rilevato che l’appalto era finanziato con risorse PNRR e quindi soggetto al rito accelerato di cui all’art. 12-bis del Decreto-Legge n. 68/2022, il cui comma 4 qualifica quelle amministrazioni come parti necessarie di questi giudizi.
Un ribasso estremo può alterare i punteggi degli altri concorrenti?
Dal punto di vista tecnico-operativo, la vicenda tocca un nervo scoperto delle gare OEPV. Con formule relative il ribasso più alto diventa il termine di paragone per tutti, e un’offerta molto bassa di un concorrente non in posizione utile per l’aggiudicazione può comprimere i punteggi degli altri. È verosimilmente questo il pregiudizio che la ricorrente intendeva far valere impugnando i verbali nella parte relativa all’attribuzione dei punteggi, anche se la sentenza non indica la formula adottata dal disciplinare.
Letta in questa chiave, la pronuncia restituisce alla verifica di anomalia la sua funzione, che non è correggere gli effetti aritmetici di un ribasso aggressivo ma garantire che il contratto sia eseguito da chi ha presentato un’offerta sostenibile. Pur senza che la sentenza lo dica, ne discende che, se la prima classificata venisse esclusa, sarebbe l’offerta successiva a diventare la migliore, e su di essa, qualora apparisse a sua volta anormalmente bassa, si sposterebbe la verifica.
In una prospettiva di sistema, il presidio contro le distorsioni dei punteggi va cercato a monte, nella formula economica che la stazione appaltante calibra nella lex specialis, ed è sulle regole di gara, non sulla mancata verifica dell’offerta altrui, che l’operatore può eventualmente appuntare le proprie contestazioni.
Verifica di anomalia e principio del risultato, la lezione della sentenza
In conclusione, il TAR Piemonte ha respinto il ricorso e, con esso, le domande rivolte contro il contratto, già stipulato e concluso, e ogni pretesa risarcitoria.
Ciò significa che la stazione appaltante che concentra la verifica sulla migliore offerta, in coerenza con il disciplinare, non incorre in un vizio della procedura per non aver esaminato i ribassi dei concorrenti che seguono. D’altro canto, per l’operatore che teme l’effetto di un’offerta stracciata sui propri punteggi, la contestazione dell’omessa verifica si rivela una strada chiusa.
La sentenza si inserisce nel filone che legge la verifica di anomalia in chiave funzionale, come presidio dell’esecuzione e non come controllo diffuso sulla gara, e che trova nel principio del risultato il proprio criterio di misura. Un controllo a tappeto, in fondo, non renderebbe la gara più giusta, la renderebbe soltanto più lenta.
