Nel procedimento autorizzativo degli impianti da fonti rinnovabili, può accadere che le amministrazioni coinvolte non raggiungano un’intesa, anche nelle fasi avanzate della valutazione.
In questi casi interviene il meccanismo previsto dall’art. 5, comma 2, lettera c-bis), della Legge n. 400/1988, che prevede la rimessione della questione alla Presidenza del Consiglio dei ministri ai fini del superamento del dissenso tra amministrazioni statali e della successiva deliberazione del Consiglio dei ministri.
Proprio perché collocata nella fase finale del procedimento, la decisione incide direttamente sull’esito della valutazione di impatto ambientale e sulla possibilità di proseguire con la realizzazione dell’intervento.
Ma cosa accade se l’iter si arresta proprio a questo punto? Può la rimessione al Consiglio dei ministri bloccare sine die una procedura di VIA? Quali strumenti ha il proponente per risolvere la situazione di stallo?
La sentenza del Consiglio di Stato 11 marzo 2026, n. 1986 chiarisce che anche questa fase resta soggetta alle regole generali dell’azione amministrativa, a partire dall’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso ai sensi dell’art. 2 della Legge n. 241/1990.
Contrasto tra amministrazioni nella VIA per impianti FER: interviene il Consiglio di Stato
Il chiarimento di Palazzo Spada nasce nell’ambito di una controversia relativa a un procedimento di valutazione di impatto ambientale per la realizzazione di un impianto alimentato da fonti rinnovabili, rientrante tra gli interventi riconducibili al PNRR.
Nel corso dell’istruttoria era emerso un contrasto tra amministrazioni statali coinvolte nel procedimento, in particolare tra il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e il Ministero della cultura, maturato nella fase di espressione dei pareri sull’intervento. In tale contesto, la Commissione tecnica VIA aveva espresso parere favorevole con prescrizioni, mentre il Ministero della cultura aveva espresso parere contrario limitatamente a parte dell’intervento e favorevole per la restante parte.
Il dissenso, non superato nelle sedi ordinarie, aveva impedito la formazione di una determinazione conclusiva condivisa. Proprio per questo, l’amministrazione procedente aveva attivato il meccanismo di cui all’art. 5, comma 2, lettera c-bis), della Legge n. 400/1988, rimettendo la questione alla Presidenza del Consiglio dei ministri.
Una volta avvenuta la rimessione, tuttavia, il procedimento era rimasto privo di una decisione conclusiva per un periodo prolungato, senza che fosse adottato il provvedimento finale idoneo a chiudere la fase di VIA.
Il soggetto proponente aveva quindi agito in giudizio lamentando l’inerzia dell’amministrazione evidenziando come la mancata conclusione della VIA impedisse di fatto la prosecuzione dell’intervento, incidendo direttamente sulla possibilità di realizzare l’impianto e sul rispetto delle tempistiche legate al quadro del PNRR.
L’amministrazione, dal canto suo, aveva ricondotto la situazione alla complessità della valutazione demandata al Consiglio dei ministri, sostenendo che la fase di composizione del dissenso tra amministrazioni non fosse rigidamente assoggettata ai termini ordinari previsti dalla normativa sul procedimento amministrativo.
La questione è quindi arrivata all’esame del Consiglio di Stato, chiamato a chiarire se, una volta attivata la rimessione, il procedimento potesse restare privo di una conclusione entro un termine definito, oppure se dovessero comunque trovare applicazione i principi generali sull’obbligo di provvedere.
VIA, procedimento amministrativo e dissenso tra amministrazioni: il quadro normativo
La vicenda si colloca all’incrocio di tre piani normativi che, nei procedimenti relativi a impianti da fonti rinnovabili, operano in modo strettamente integrato: disciplina della VIA, regole sul procedimento amministrativo e meccanismi di composizione del dissenso tra amministrazioni.
Valutazione di impatto ambientale (VIA): ruolo nel procedimento per impianti FER
Il procedimento principale è quello di valutazione di impatto ambientale, disciplinato dal D.Lgs. n. 152/2006, che costituisce il passaggio autorizzativo centrale per la realizzazione di impianti FER di maggiore dimensione.
In questo ambito:
- la VIA ha natura provvedimentale e si conclude con un atto espresso;
- nei casi previsti, il provvedimento finale può essere sostituito dalla determinazione adottata in sede di composizione del dissenso tra amministrazioni.
Obbligo di conclusione del procedimento: cosa prevede la Legge n. 241/1990
A fare da cornice generale interviene l’art. 2 della Legge n. 241/1990, che stabilisce l’obbligo per la pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro un termine certo.
Si tratta di un principio generale dell’azione amministrativa, che trova fondamento:
- nell’art. 97 della Costituzione, in termini di buon andamento;
- nei principi europei di buona amministrazione.
La norma non distingue tra fasi del procedimento né tra livelli amministrativi coinvolti: l’obbligo di provvedere si estende quindi anche alle fasi successive e più complesse, come quella oggetto della sentenza.
Dissenso tra amministrazioni statali: la rimessione alla Presidenza del Consiglio dei ministri
Il terzo elemento è rappresentato dall’art. 5, comma 2, lettera c-bis), della Legge n. 400/1988, che disciplina la rimessione alla Presidenza del Consiglio dei ministri nei casi di contrasto tra amministrazioni dello Stato.
La norma prevede che in presenza di un dissenso non superato, la questione possa essere rimessa al Consiglio dei ministri, il quale è chiamato a individuare una soluzione unitaria tra le diverse posizioni amministrative.
Si tratta di un meccanismo che interviene in via sostitutiva rispetto alla decisione ordinaria, ma che resta inserito nel procedimento amministrativo e ne condivide le regole fondamentali.
L’analisi del Consiglio di Stato
Il punto di partenza del ragionamento è la qualificazione della fase di rimessione. Il Consiglio di Stato ha escluso che si tratti di un segmento autonomo o esterno al procedimento e chiarisce che la rimessione si inserisce nella sequenza procedimentale come modalità di chiusura del dissenso. Non c’è quindi una “rottura” rispetto al procedimento amministrativo, ma una sua prosecuzione su un piano diverso, più alto, ma comunque interno alla stessa logica.
Da questa premessa discende la conseguenza più rilevante: anche in questa fase continua ad applicarsi l’art. 2 della Legge n. 241/1990, con obbligo di conclusione del procedimento con un provvedimento espresso.
Sul punto, la Sezione ha richiamato i principi di buon andamento e di buona amministrazione per escludere che una fase del procedimento possa restare sottratta a qualsiasi vincolo temporale solo perché connotata da maggiore complessità.
Tempi della decisione (120 giorni) e tutela del proponente nella VIA
Sebbene l’art. 5 della Legge n. 400/1988 non preveda un termine espresso per la decisione del Consiglio dei ministri, questa assenza non può tradursi in una durata indefinita del procedimento. Una volta attivata la rimessione, la decisione deve comunque intervenire entro un termine ragionevole. Nel caso concreto, tenendo conto della delicatezza della valutazione, la Sezione ha individuato questo termine in 120 giorni, evitando sia una lettura rigida del termine ordinario di 30 giorni sia, all’opposto, l’assenza di qualsiasi limite.
In questo quadro rileva anche la posizione del soggetto proponente, che non resta estraneo alla fase che si svolge davanti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, ma mantiene un interesse legittimo alla conclusione del procedimento, perché l’esito incide direttamente sulla VIA e quindi sulla possibilità di realizzare l’impianto. Da qui la possibilità di reagire all’inerzia dell’amministrazione anche in questa fase.
Infine, Palazzo Spada ha sottolineato come l’atto adottato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri si qualifichi come atto di alta amministrazione e non come atto politico. Ne deriva che, pur trattandosi di una decisione connotata da ampia discrezionalità, resta sindacabile dal giudice amministrativo nei limiti della manifesta illogicità, dell’irragionevolezza e della contraddittorietà.
Conclusioni operative: tempi, obblighi e impatti per i procedimenti VIA FER
L’appello è stato quindi accolto, con riforma della sentenza impugnata e accoglimento del ricorso di primo grado, riconoscendo l’illegittimità della protrazione del procedimento e affermando l’obbligo per la Presidenza del Consiglio dei ministri di concludere la fase decisoria entro un termine definito, individuato in 120 giorni.
Dalla decisione emergono alcuni punti operativi per i procedimenti di VIA in caso di dissenso tra amministrazioni e di rimessione alla Presidenza del Consiglio dei ministri:
- il procedimento non si interrompe e resta soggetto alle regole della Legge n. 241/1990;
- permane l’obbligo di concludere con un provvedimento espresso;
- l’assenza di un termine nella Legge n. 400/1988 non consente una durata indefinita, ma impone una chiusura entro un termine ragionevole;
- il proponente mantiene un interesse diretto alla conclusione del procedimento e può attivarsi in caso di inerzia;
- l’atto finale del Consiglio dei ministri, pur qualificato come atto di alta amministrazione, resta sindacabile nei limiti tipici di questa categoria.
Nel complesso, la sentenza tiene insieme due esigenze che nella pratica tendono a entrare in tensione: la complessità della decisione rimessa al Consiglio dei ministri, ma anche la necessità che il procedimento non resti sospeso senza una conclusione.
Anche in questa fase, il tempo del procedimento resta giuridicamente rilevante e deve tradursi in una decisione entro un termine definito.
