Il criterio della vicinitas non è sufficiente di per sé ad impugnare un titolo edilizio, ma la legittimazione a ricorrere dovuta a un criterio prettamente territoriale va sempre accompagnata alla prova di un pregiudizio concreto e diretto derivante dalla realizzazione dell’intervento.
Se ciò vale per un permesso di costruire o per una SCIA, cosa accade quando il vicino decide di impugnare un’autorizzazione paesaggistica che precede il titolo edilizio?
A chiarirlo è il TAR Sicilia, sez. Catania, con la sentenza dell’11 febbraio 2026, n. 414, spiegando concretamente cosa accade quando il provvedimento impugnato non è il titolo edilizio ma l’autorizzazione paesaggistica che lo precede.
La vicenda esaminata dal TAR
Il caso riguarda l’impugnazione di un’autorizzazione paesaggistica rilasciata nell’ambito di un progetto di delocalizzazione, tramite cessione di cubatura, del volume edilizio di un fabbricato.
I proprietari di alcuni immobili situati nella stessa area avevano contestato il provvedimento sostenendo che il progetto fosse illegittimo in quanto:
- l’area individuata per lo spostamento del volume sarebbe stata interessata da vincolo idrogeologico e rischio geomorfologico elevato;
- l’intervento avrebbe violato le prescrizioni del piano territoriale paesistico;
- il progetto sarebbe stato in contrasto con il regolamento comunale relativo alla delocalizzazione dei volumi edilizi.
A ciò si aggiungeva un ulteriore profilo legato all’impatto architettonico dell’intervento. Secondo i ricorrenti, infatti, l’edificio progettato avrebbe presentato caratteristiche estranee alla tradizione costruttiva locale, storicamente caratterizzata da piccoli volumi edilizi, altezze contenute e specifiche soluzioni architettoniche tipiche del contesto territoriale.
Nel giudizio si sono costituiti sia l’amministrazione regionale sia il soggetto controinteressato, sollevando alcune eccezioni preliminari, tra cui la carenza di legittimazione e interesse a ricorrere per difetto di vicinitas e l’inammissibilità del ricorso perché rivolto contro un atto ritenuto endoprocedimentale.
Il quadro normativo: natura e funzione dell’autorizzazione paesaggistica
La sentenza muove dal quadro normativo previsto dall’art. 146 del d.lgs. 42/2004, che disciplina il procedimento di autorizzazione paesaggistica per gli interventi da realizzare su immobili o aree sottoposti a vincolo.
La disposizione stabilisce che gli interventi che incidono su beni paesaggisticamente tutelati non possono essere realizzati senza una preventiva autorizzazione paesaggistica, rilasciata dall’autorità competente previo accertamento della compatibilità dell’intervento con i valori tutelati dal vincolo.
Il comma 4 della norma chiarisce inoltre un aspetto centrale sotto il profilo procedimentale: l’autorizzazione paesaggistica costituisce un atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli edilizi che legittimano l’intervento.
Questo significa che il provvedimento paesaggistico:
- non è un semplice passaggio interno al procedimento edilizio;
- ha una propria autonomia giuridica e funzionale;
- precede e condiziona il rilascio del titolo edilizio.
Proprio questa autonomia ha importanti conseguenze anche sul piano processuale. L’autorizzazione paesaggistica, infatti, può essere impugnata autonomamente davanti al giudice amministrativo, senza attendere il rilascio del permesso di costruire.
Il TAR richiama sul punto un orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, secondo cui il provvedimento paesaggistico – pur essendo presupposto rispetto al titolo edilizio – mantiene una propria autonomia e quindi è suscettibile di autonoma impugnazione.
Si tratta di una situazione diversa rispetto a quanto accade in altri procedimenti edilizi, come ad esempio quelli relativi ai condoni edilizi, nei quali l’intervento dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica assume spesso la forma di un parere reso nell’ambito del procedimento di sanatoria.
In quei casi il parere dell’autorità di tutela non costituisce un provvedimento autonomo, ma un atto interno al procedimento di rilascio del titolo edilizio in sanatoria.
Nel procedimento ordinario disciplinato dall’art. 146 del Codice dei beni culturali, invece, l’autorizzazione paesaggistica è un vero e proprio atto amministrativo autonomo, che conclude un subprocedimento specificamente dedicato alla verifica della compatibilità paesaggistica dell’intervento.
Da questa configurazione deriva un principio ormai consolidato: l’autorizzazione paesaggistica è autonomamente impugnabile, ma il ricorso può essere proposto soltanto per far valere interessi direttamente connessi alla tutela del paesaggio.
È proprio su questo punto che si innesta il tema centrale della sentenza, cioè il rapporto tra vicinitas, legittimazione a ricorrere e interesse concreto all’impugnazione, che la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente chiarito negli ultimi anni.
Il ragionamento del TAR: interesse a ricorrere e tutela paesaggistica
Nel valutare la questione, il Collegio ha specificato che, quando si impugna un’autorizzazione paesaggistica prodromica al rilascio del titolo edilizio, occorre distinguere con chiarezza tra legittimazione a ricorrere e interesse a ricorrere, due concetti che nella pratica vengono spesso sovrapposti ma che svolgono funzioni diverse nel processo amministrativo.
La legittimazione a ricorrere individua il soggetto che può proporre l’azione giudiziaria e, nel contenzioso edilizio, viene normalmente riconosciuta sulla base del criterio della vicinitas, cioè della stabile relazione tra il ricorrente e l’area interessata dall’intervento.
Diverso è invece il piano dell’interesse a ricorrere: come chiarito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2021, l’interesse a ricorrere richiede la dimostrazione di un pregiudizio concreto e attuale derivante direttamente dal provvedimento impugnato.
Questo principio assume una rilevanza particolare quando l’atto contestato non è il titolo edilizio ma l’autorizzazione paesaggistica che lo precede.
In questa fase procedimentale, infatti, il possibile danno derivante dall’edificazione non è ancora attuale, perché l’intervento non è stato ancora autorizzato sotto il profilo urbanistico-edilizio.
Per questo motivo, ha osservato il TAR, non ogni possibile conseguenza dell’intervento edilizio è idonea a fondare l’interesse a ricorrere contro l’autorizzazione paesaggistica, perché in questa fase l’amministrazione è chiamata a valutare esclusivamente la compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici tutelati.
Il pregiudizio che può essere fatto valere in giudizio deve quindi riguardare esclusivamente gli interessi paesaggistici oggetto della valutazione svolta dall’autorità di tutela.
In altre parole, l’autorizzazione paesaggistica può essere impugnata dal vicino solo se si dimostra una lesione diretta e attuale della propria sfera giuridica collegata alla tutela del paesaggio.
Applicando questi principi al caso esaminato, il TAR ha rilevato che i ricorrenti non avevano individuato un pregiudizio paesaggistico concreto derivante dal provvedimento impugnato.
Le censure formulate nel ricorso riguardavano infatti soprattutto:
- il rischio idrogeologico dell’area individuata per la delocalizzazione del volume edilizio;
- presunte violazioni della disciplina urbanistica ed edilizia;
- il contrasto con il regolamento comunale relativo alla delocalizzazione dei volumi.
Secondo il Collegio, tuttavia, questi profili non attengono al contenuto dell’autorizzazione paesaggistica.
Si tratta piuttosto di questioni che riguardano la conformità urbanistica o edilizia dell’intervento, che possono eventualmente essere fatte valere con riferimento al titolo edilizio che autorizza la realizzazione dell’opera.
L’unico elemento riconducibile alla dimensione paesaggistica era rappresentato dalla contestazione relativa alla presunta difformità architettonica dell’edificio rispetto alla tradizione edilizia locale.
Anche questo profilo, però, non è stato ritenuto sufficiente: il giudice ha infatti osservato che l’aspirazione a garantire l’armonia dell’architettura tradizionale locale non si traduceva nella puntuale indicazione di una concreta lesione della sfera giuridica dei ricorrenti, ma si risolveva piuttosto nella pretesa di assicurare la generale legittimità dell’azione amministrativa.
Una pretesa non compatibile con la natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, la quale non tutela un generico interesse alla corretta applicazione delle norme, ma richiede la dimostrazione di un interesse personale e specifico collegato a un bene della vita inciso dall’atto amministrativo.
Cosa insegna questa sentenza nella pratica
Il ricorso è stato ritenuto inammissibile, in quanto non è stato dimostrato un pregiudizio concreto e attuale collegato alla tutela paesaggistica.
Le censure formulate riguardavano infatti prevalentemente profili urbanistici, edilizi e idrogeologici, non pertinenti al contenuto dell’autorizzazione paesaggistica ma, eventualmente, al successivo titolo edilizio.
Con la decisione si conferma nuovamente che la vicinitas non basta, da sola, a fondare l’azione giudiziaria, perché l’impugnazione richiede sempre la dimostrazione di una lesione concreta della propria sfera giuridica.
La decisione del TAR Sicilia offre alcuni chiarimenti utili in relazione alla natura dell’autorizzazione paesaggistica che, secondo quanto previsto dall’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, rappresenta un atto autonomo e presupposto rispetto al titolo edilizio, e proprio per questo motivo è autonomamente impugnabile davanti al giudice amministrativo.
Questo dato, tuttavia, non significa che qualunque vicino possa impugnarla. Il ricorso è ammissibile soltanto se viene dimostrato un interesse concreto e attuale collegato agli interessi paesaggistici oggetto della valutazione amministrativa.
