Vincolo paesaggistico e licenze edilizie senza nulla osta: quando l’immobile è legittimo e quando serve la sanatoria

Oggi parliamo del Parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 149/2025 del 20 novembre 2025 richiesto dal Dipartimento beni culturali e dell’identità siciliana, con nota prot. n. 22733 del 16 giugno 2025 a firma del dirigente generale e dell’Assessore, su una questione interpretativa scaturente dall’applicazione nel territorio siciliano dell’art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, sulla quale si è registrato negli anni un revirement della giurisprudenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa.

La questione che ha affrontato il CGA riguarda la legittimità delle licenze edilizie rilasciate in passato in aree vincolate, senza il preventivo nulla osta paesaggistico, sulla base di un vecchio orientamento giurisprudenziale che riteneva il vincolo inefficace fino al decreto ministeriale finale.

Il problema

Per molti anni (soprattutto anni '60), i Comuni siciliani hanno rilasciato i titoli abilitativi edilizi in aree inserite negli elenchi delle "bellezze d'insieme" senza richiedere il parere della Soprintendenza. Ciò avveniva perché la giurisprudenza siciliana dell'epoca riteneva che il vincolo nascesse solo con il Decreto Ministeriale pubblicato in Gazzetta Ufficiale, e non con la semplice pubblicazione dell'elenco all'Albo Pretorio.

Infatti “L’originario orientamento del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (anni ’60), secondo cui il vincolo paesaggistico ex L. 29 giugno 1939, n. 1497 acquistava efficacia solo con l’approvazione ministeriale dell’elenco e la sua pubblicazione in gazzetta ufficiale, giustifica, sino alla pubblicazione della decisione Cons. Stato, Ad. plen. 6 maggio 1976, n. 3, l’assenza del nulla osta paesaggistico nei titoli edilizi rilasciati dai Comuni nel periodo intercorrente tra la pubblicazione degli elenchi comunali e il decreto ministeriale. Ne consegue che, per gli interventi edilizi anteriori al 7 maggio 1976, non può configurarsi illecito paesaggistico, salva la verifica caso per caso dell’insussistenza dell’affidamento legittimo. Per gli interventi successivi, l’efficacia del vincolo decorre dalla pubblicazione dell’elenco ex art. 2 l. n. 1497 del 1939, risultando necessaria l’autorizzazione paesaggistica.” (tratto dal sito della Giustizia Amministrativa).

Senza entrare nei tecnicismi giuridici, esaminiamo le conseguenze ed il merito del parere.

Le conseguenze

In merito, il CGA individua uno spartiacque temporale decisivo: la sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 6 maggio 1976, nel periodo intercorrente tra la pubblicazione degli elenchi presso l’albo pretorio e la pubblicazione del decreto di imposizione del vincolo paesaggistico, individua due distinti ordini di fattispecie:

Periodo Ante-1976 (Prima del 7 maggio 1976):

Per le licenze rilasciate prima di questa data, con riferimento agli interventi realizzati illo tempore sulla base di licenza edilizia, rilasciata dal Comune nell’intervallo temporale compreso tra la pubblicazione degli elenchi all’albo pretorio dei Comuni interessati e la successiva pubblicazione del decreto recante l’imposizione del vincolo paesaggistico (e, comunque, prima di quest’ultima), l'assenza del nulla osta paesaggistico non costituisce illecito. All'epoca, il "diritto vivente" in Sicilia considerava il vincolo giuridicamente inesistente prima del decreto ministeriale. Si applica il principio del legittimo affidamento e del tempus regit actum. (Il vincolo paesaggistico era da considerarsi giuridicamente inesistente, come se non avesse acquisito efficacia giuridica).

Conseguenza: Gli immobili sono legittimi. Per nuovi lavori su di essi, la Soprintendenza deve valutare solo il nuovo progetto, non sanzionare il passato.

Periodo Post-1976 (Dopo il 6 maggio 1976):

Dopo la sentenza dell'Adunanza Plenaria, è stato chiarito definitivamente che il vincolo è efficace fin dalla pubblicazione dell'elenco all'Albo Pretorio (quindi anche senza decreto pubblicato).

Conseguenza: Le Licenze (concessioni) rilasciate senza nulla osta paesaggistico sono viziate. Non vale l'affidamento. Questi immobili necessitano di sanatoria paesaggistica, che però è possibile solo nei ristretti limiti dell'art. 167 co. 4 del D.Lgs. 42/2004 (c.d. Codice Urbani), ovvero per abusi minori che non hanno creato nuove superfici o volumi.

È chiaro che restano, pertanto, esclusi dall’orientamento consultivo gli interventi edilizi realizzati in assenza e/o difformità dei titoli abilitativi

Conclusione Operativa

Il parere risolve il conflitto tra la "realtà storica" siciliana (dove si costruiva lecitamente senza vincolo) e la "realtà normativa" attuale.

Chi ha costruito prima (sulla base di un titolo edilizio ed in conformità a questo) della svolta giurisprudenziale (06/05/1976) è salvo (in mancanza di un decreto di vincolo pubblicato) perché ha agito in buona fede basandosi sul diritto vivente dell'epoca.

Chi ha costruito dopo, (anche se sulla base di un titolo edilizio ed in conformità a questo) doveva sapere che il vincolo (anche senza decreto pubblicato) era attivo; se non ha il nulla osta, è in situazione di abuso paesaggistico, sanabile solo se l'intervento è di lieve entità (no aumenti volumetrici) e previo pagamento di sanzione pecuniaria.

Schema riepilogativo: periodo temporale e conseguenze

Chiarisce comunque il C.G.A. che, “nell’ambito della funzione consultiva non vincolante, il precedente parere può essere rimeditato e sostituito, in quanto privo di efficacia decisoria vincolante qualora la prospettazione della richiesta consultiva attiene ad una questione esegetica di carattere generale e inerente a questioni di pubblico interesse, la cui soluzione potrà guidare l’amministrazione nello svolgersi della successiva azione amministrativa nel suo concreto e futuro esplicarsi: il riesame, in assenza di una specifica disposizione positiva, trova, dunque, il proprio fondamento nei principi di leale collaborazione e di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97, comma 2, Cost.”

Il parere recita inoltre che “La superiore conclusione, è opportuno sottolineare, ancorché fondata in astratto, non può, tuttavia, essere applicata in modo automatico e indistinto a tutte le fattispecie concrete, essendo comunque necessaria una valutazione, caso per caso, delle specificità proprie di ciascuna situazione. Ne consegue che, in esito a un’approfondita istruttoria e con adeguata motivazione, l’amministrazione potrà legittimamente discostarsi dal principio sopra affermato qualora, nonostante l’epoca di formazione del titolo edilizio abilitativo (prima del 7 maggio 1976), accerti la mancanza dei presupposti per configurare un legittimo affidamento in capo ai privati, in ragione di comportamenti illeciti o gravemente negligenti posti in essere dagli stessi ovvero, in presenza di illegittimità riconoscibili, da parte delle amministrazioni pubbliche interessate.”.

Si ringrazia l’arch. Mara Antonietta Trupia, funzionario responsabile per i Beni Paesaggistici che opera presso la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali (BB.CC.AA.) di Palermo per il prezioso confronto da cui è nata l’analisi del parere del CGA e il presente approfondimento.