Un lotto già interessato da una precedente edificazione può conservare ulteriore capacità edificatoria dopo l’introduzione di nuovi indici urbanistici? E il successivo frazionamento catastale della particella può consentire di considerare la nuova area come se non fosse mai stata interessata dalla precedente edificazione?
Sono domande che, soprattutto nei Comuni nei quali la disciplina urbanistica si è modificata nel tempo, continuano a generare istruttorie molto complesse e contenziosi tutt’altro che rari. Il problema si pone in particolare nei casi in cui un fabbricato sia stato realizzato molti anni prima dell’introduzione degli attuali indici di fabbricabilità fondiaria e, successivamente, il lotto originario sia stato frazionato tra proprietari diversi.
Proprio su questo tema interviene il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2352 del 19 marzo 2026, che affronta il rapporto tra lotto urbanistico originario, volumetria già realizzata e successivi frazionamenti catastali, ribadendo che il frazionamento catastale non consente di ignorare la volumetria già sviluppata sull’originario lotto urbanistico e chiarendo anche il corretto significato di un precedente del 2019 spesso richiamato nei procedimenti relativi alla volumetria residua.
Permesso di costruire e volumetria residua dopo il frazionamento della particella
La vicenda nasceva dal diniego opposto da un Comune ad una richiesta di permesso di costruire presentata su una particella derivante dal frazionamento di un lotto già interessato, nel 1987, dalla realizzazione di un fabbricato assentito in un periodo nel quale la disciplina urbanistica comunale non prevedeva ancora specifici limiti di densità edilizia.
Successivamente, nel 2013, il Comune aveva approvato il nuovo PUC introducendo, per la zona interessata, indici di fabbricabilità fondiaria.
Secondo la parte ricorrente, proprio il fatto che all’epoca della prima edificazione non esistessero limiti allo ius aedificandi avrebbe impedito di considerare l’edificato preesistente nel calcolo della nuova volumetria assentibile. In questa prospettiva, la porzione residua del terreno, successivamente frazionata catastalmente, avrebbe dovuto essere considerata autonomamente edificabile, applicando integralmente i nuovi indici urbanistici introdotti dal PUC senza tenere conto del fabbricato già realizzato sull’originario lotto.
Il Comune aveva invece ritenuto che, nel calcolo della volumetria ancora disponibile, fosse necessario considerare anche quanto già edificato sull’originario lotto urbanistico, indipendentemente dal successivo frazionamento catastale della particella.
Il TAR aveva condiviso questa impostazione, ritenendo che il lotto urbanistico dovesse continuare ad essere valutato nella sua originaria unitarietà e che le volumetrie già realizzate continuassero a incidere sulla volumetria ancora disponibile dell’intera area.
Da qui l’appello proposto davanti al Consiglio di Stato, fondato soprattutto sull’assunto secondo cui la nuova disciplina urbanistica introdotta dal PUC non avrebbe potuto incidere su un’edificazione realizzata in epoca antecedente all’introduzione degli indici fondiari.
Lotto urbanistico e indici di fabbricabilità nel quadro normativo edilizio
Per comprendere il ragionamento seguito dal Consiglio di Stato occorre partire dalla funzione urbanistica degli indici di fabbricabilità e dal concetto stesso di lotto urbanistico, che non coincide necessariamente con la singola particella catastale.
Già la Legge n. 10/1977 (Legge Bucalossi) aveva subordinato l’attività di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio al rilascio della concessione edilizia in conformità agli strumenti urbanistici vigenti, affermando un principio destinato a diventare centrale nell’intero sistema urbanistico e cioè che l’edificazione deve sempre essere valutata nel rapporto tra assetto del territorio, carico urbanistico e pianificazione comunale.
A questo si aggiunge il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, che ha introdotto i limiti inderogabili di densità edilizia e gli standard urbanistici destinati a regolare il rapporto tra edificazione, servizi e dotazioni territoriali.
Ed è proprio dentro questo sistema che assume rilievo la distinzione tra lotto catastale e lotto urbanistico.
Il catasto svolge infatti una funzione essenzialmente identificativa e fiscale.
Il lotto urbanistico, invece, rappresenta l’unità territoriale che rileva ai fini dell’utilizzazione edificatoria e del calcolo della capacità insediativa dell’area. Per questa ragione, le successive vicende catastali o proprietarie non incidono automaticamente sulla volumetria già utilizzata dal lotto originario.
Il Consiglio di Stato conferma il principio dell’unitarietà del lotto urbanistico
Con la sentenza n. 2352/2026 il Consiglio di Stato ha ribadito un principio ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa e cioè che, quando un lotto originario acquisisce una maggiore potenzialità edificatoria in conseguenza della sopravvenuta disciplina urbanistica, la verifica della volumetria ancora assentibile deve essere effettuata considerando l’intera area originariamente asservita alla precedente edificazione.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato porta quindi a ritenere che il lotto urbanistico conservi carattere unitario anche quando la particella venga successivamente frazionata sul piano catastale.
Questo significa che, nel calcolo della volumetria ancora disponibile, devono essere considerate anche le volumetrie già realizzate sul lotto originario, perché la capacità edificatoria residua non può che essere determinata “per sottrazione” rispetto alla potenzialità complessiva del lotto, calcolata alla luce della densità edilizia consentita dalla disciplina urbanistica vigente.
Il Consiglio di Stato sottolinea inoltre un passaggio molto importante sul piano pratico e cioè che il successivo frazionamento catastale della particella è giuridicamente irrilevante ai fini del calcolo della volumetria disponibile.
Diversamente, osserva la sentenza, il frazionamento potrebbe trasformarsi in uno strumento utilizzato per aggirare gli indici di fabbricabilità fondiaria introdotti dalla pianificazione urbanistica.
Come si calcola la volumetria residua dopo il frazionamento catastale del lotto
Uno dei passaggi più interessanti della decisione riguarda il rapporto con la precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2019, richiamata dalla parte appellante per sostenere la possibilità di utilizzare autonomamente la parte residua del lotto dopo il frazionamento catastale.
In quel precedente si era affermato che, qualora al momento del rilascio della concessione originaria non esistessero limiti allo ius aedificandi, la parte del lotto non fisicamente impegnata dal manufatto autorizzato poteva essere ulteriormente utilizzata ai fini edificatori nel rispetto della disciplina vigente al momento della nuova istanza.
Secondo il Consiglio di Stato, però, quel passaggio non contraddice affatto i principi consolidati in materia di unitarietà del lotto urbanistico e, soprattutto, non consente di considerare “libera” l’area residua senza tenere conto dell’edificato già esistente sull’originario lotto.
La sentenza chiarisce infatti che la parte residua dell’area può certamente essere ulteriormente edificata, ma solo dopo avere verificato la volumetria ancora disponibile considerando anche quanto già realizzato sull’originaria particella prima del successivo frazionamento catastale.
È questo il punto sul quale insiste il Consiglio di Stato, perché nel caso esaminato il Comune non aveva negato in assoluto la possibilità di edificare sull’area residua del lotto, ma aveva semplicemente evidenziato che il progetto presentato non teneva conto dell’edificato già esistente sull’originaria area dalla quale era derivata la nuova particella.
In altre parole, la sentenza chiarisce che la successiva introduzione degli indici di fabbricabilità fondiaria non consente di considerare autonomamente edificabile la nuova particella derivante dal frazionamento del lotto originario, perché la verifica della volumetria ancora disponibile deve continuare ad essere effettuata considerando anche quanto già edificato sull’area nel corso del tempo.
Le conseguenze operative del frazionamento catastale nel calcolo della volumetria residua
Alla luce di questi principi, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la legittimità del diniego del permesso di costruire e ribadendo un principio destinato ad avere effetti molto rilevanti nella pratica edilizia e urbanistica, soprattutto nei Comuni nei quali gli strumenti urbanistici hanno introdotto soltanto in epoca successiva specifici indici di densità edilizia.
La sentenza chiarisce infatti che, quando il lotto originario abbia già espresso una parte della propria capacità edificatoria attraverso precedenti interventi assentiti, la verifica della volumetria ancora disponibile non può essere effettuata considerando autonomamente la singola particella derivante dal successivo frazionamento catastale, ma richiede necessariamente una ricostruzione complessiva della storia urbanistica dell’intera area.
Questo significa che, nella verifica preliminare della capacità edificatoria, occorre tenere conto dei titoli edilizi rilasciati nel tempo, delle volumetrie già realizzate sull’originario lotto urbanistico, delle successive modifiche della disciplina pianificatoria e degli eventuali frazionamenti catastali intervenuti dopo la realizzazione dei fabbricati.
È proprio questo il punto sul quale insiste il Consiglio di Stato, chiarendo che la successiva introduzione degli indici di fabbricabilità fondiaria non consente di considerare “autonoma” la nuova particella derivante dal frazionamento del lotto originario, perché la volumetria ancora disponibile deve continuare ad essere calcolata considerando anche quanto già edificato sull’area nel corso del tempo.
Ed è proprio su questo tipo di ricostruzione storica del lotto urbanistico che, nella pratica quotidiana degli uffici tecnici e dell’attività professionale, continuano a concentrarsi molte delle contestazioni relative alla volumetria residua e alla reale capacità edificatoria delle aree frazionate.
FAQ su volumetria residua, lotto urbanistico e frazionamento catastale
Il frazionamento catastale di un lotto consente di utilizzare nuova volumetria senza considerare l’edificato esistente?
No. La sentenza del Consiglio di Stato n. 2352/2026 ribadisce che il successivo frazionamento catastale della particella non consente di ignorare la volumetria già sviluppata sull’originario lotto urbanistico. Ai fini del calcolo della volumetria ancora disponibile occorre infatti considerare l’intera area originariamente asservita alla precedente edificazione.
Come si calcola la volumetria residua dopo il frazionamento catastale del lotto?
Secondo il Consiglio di Stato, la volumetria residua deve essere determinata “per sottrazione”, partendo dalla potenzialità edificatoria complessiva del lotto urbanistico e sottraendo le volumetrie già realizzate sull’area originaria. Il calcolo deve quindi tenere conto anche dell’edificato esistente prima del successivo frazionamento catastale.
Il lotto urbanistico coincide sempre con la particella catastale?
No. La sentenza chiarisce che il lotto urbanistico non coincide necessariamente con la singola particella catastale. Il catasto svolge infatti una funzione identificativa e fiscale, mentre il lotto urbanistico rappresenta l’unità territoriale rilevante ai fini dell’utilizzazione edificatoria e del calcolo della capacità insediativa dell’area.
La successiva introduzione degli indici di fabbricabilità consente di non considerare l’edificato preesistente?
No. Il Consiglio di Stato afferma che la successiva introduzione degli indici di fabbricabilità fondiaria non consente di considerare autonomamente edificabile la nuova particella derivante dal frazionamento del lotto originario senza tenere conto di quanto già edificato nel tempo sull’area.
Se il fabbricato originario è stato realizzato quando non esistevano limiti di densità edilizia, l’edificato deve comunque essere considerato?
Sì. La sentenza n. 2352/2026 chiarisce che anche l’edificato realizzato in epoca antecedente all’introduzione degli indici fondiari continua a incidere sulla verifica della volumetria ancora disponibile quando successivamente intervengano nuove previsioni urbanistiche.
Il Comune può negare il permesso di costruire quando il progetto non considera la volumetria già utilizzata?
Sì. Secondo il Consiglio di Stato, il Comune può legittimamente negare il rilascio del permesso di costruire quando il progetto non tenga conto della volumetria già sviluppata sull’originario lotto urbanistico e, di conseguenza, non consenta una corretta verifica della volumetria ancora disponibile.
Perché il Consiglio di Stato considera irrilevante il frazionamento catastale?
Perché, secondo la sentenza, diversamente il frazionamento potrebbe trasformarsi in uno strumento utilizzato per aggirare gli indici di fabbricabilità fondiaria introdotti dalla pianificazione urbanistica. È proprio per questo motivo che il lotto urbanistico continua a essere valutato nella sua originaria unitarietà.
La parte residua del lotto può comunque essere edificata?
Sì, ma soltanto nei limiti della volumetria ancora disponibile. Il Consiglio di Stato chiarisce infatti che l’area residua può essere ulteriormente edificata solo dopo avere verificato, tenendo conto dell’edificato esistente, la volumetria effettivamente residua sull’originario lotto urbanistico.
Quali verifiche devono effettuare tecnici e progettisti nei casi di vecchi frazionamenti catastali?
La sentenza evidenzia la necessità di ricostruire la storia urbanistica dell’intera area, verificando i titoli edilizi rilasciati nel tempo, le volumetrie già assentite, la disciplina urbanistica applicabile nei diversi periodi e gli eventuali frazionamenti catastali successivamente intervenuti.
Qual è il principio del Consiglio di Stato sulla volumetria residua dopo il frazionamento catastale?
Il principio affermato dalla sentenza n. 2352/2026 è che la verifica della volumetria ancora disponibile deve essere effettuata considerando l’originaria unitarietà del lotto urbanistico e le volumetrie già realizzate sull’area, senza attribuire rilievo autonomo al successivo frazionamento catastale della particella.
