Può il diniego di iscrizione nella white list antimafia fondarsi su una pluralità di elementi che, singolarmente considerati, non dimostrano un collegamento diretto con la criminalità organizzata? La contestazione dei singoli fatti richiamati dalla Prefettura basta a superare il giudizio sul rischio di infiltrazione mafiosa? E fino a che punto il giudice amministrativo può intervenire sulla valutazione prefettizia?
A rispondere è il Consiglio di Stato con la sentenza n. 133 dell’8 gennaio 2026, che affronta una questione particolarmente rilevante per le imprese che operano nel mercato dei contratti pubblici. L’iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa, infatti, non è un passaggio solo formale, ma incide sulla possibilità di operare in settori nei quali il legislatore ha previsto una verifica preventiva particolarmente rigorosa.
I giudici di Palazzo Spada affrontano questo tema, confermando un principio ormai stabilizzato nella giurisprudenza amministrativa. La valutazione prefettizia non può essere scomposta in una serie di episodi letti separatamente, ma deve essere considerata come un giudizio complessivo sulla possibile permeabilità dell’impresa a tentativi di infiltrazione mafiosa.
Diniego di iscrizione nella white list: la vicenda arrivata al Consiglio di Stato
La controversia nasce dal diniego di iscrizione di una società nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa, adottato dal Commissariato del Governo competente.
La società aveva impugnato il provvedimento davanti al giudice amministrativo di primo grado, che aveva respinto il ricorso. Da qui l’appello al Consiglio di Stato, proposto con un unico motivo incentrato sul presunto travisamento dei fatti e sulla carenza, illogicità e manifesta irragionevolezza della motivazione della sentenza impugnata e del provvedimento amministrativo originariamente contestato.
Secondo la ricostruzione richiamata dal giudice di primo grado, il diniego si fondava su tre elementi principali. Il primo riguardava il coinvolgimento sostanziale nella gestione societaria di un soggetto con precedenti penali, pur non formalmente amministratore della società. Il secondo riguardava l’assunzione di un soggetto condannato per reati mafiosi e legato da rapporti lavorativi ed extralavorativi al soggetto ritenuto gestore di fatto dell’impresa e alla sua famiglia. Il terzo riguardava rapporti commerciali e interpersonali con soggetti e società coinvolti in una operazione antimafia richiamata nella sentenza.
La società appellante ha contestato questa ricostruzione sostenendo che il soggetto indicato come amministratore di fatto non avrebbe avuto tale ruolo, che alcuni rapporti sarebbero stati risalenti o di breve durata e che i rapporti commerciali nel settore del porfido sarebbero stati spiegabili con il numero limitato di fornitori presenti sul mercato.
Il cuore dell’appello stava quindi nel tentativo di attribuire ai singoli elementi valorizzati dall’amministrazione un significato diverso rispetto a quello posto a fondamento del giudizio prefettizio, contestando la possibilità di ricavare da tali elementi una valutazione negativa sul rischio di infiltrazione mafiosa.
White list e Codice antimafia: il quadro normativo da tenere presente
Per comprendere la decisione dei giudici di Palazzo Spada occorre partire dalla funzione della documentazione antimafia e, in particolare, dal sistema delineato dal D.Lgs. n. 159/2011, che attribuisce all’autorità prefettizia il compito di valutare il rischio che un’attività economica possa risultare esposta a tentativi di infiltrazione mafiosa.
Si tratta di una valutazione che opera su un piano diverso rispetto all’accertamento della responsabilità penale. L’obiettivo non è stabilire se l’imprenditore abbia commesso un reato, né sostituire la valutazione del giudice penale, ma verificare se dagli elementi raccolti emergano situazioni, rapporti o collegamenti ritenuti rilevanti ai fini della prevenzione antimafia.
Nel settore dei contratti pubblici, il tema assume un rilievo particolare perché l’art. 94 del D.Lgs. n. 36/2023 attribuisce rilevanza alle ragioni di decadenza, sospensione o divieto previste dall’art. 67 del D.Lgs. n. 159/2011 e al tentativo di infiltrazione mafiosa di cui all’art. 84, comma 4, del medesimo decreto.
In questo quadro, l’iscrizione nella white list si inserisce all’interno di un sistema di prevenzione volto a consentire una verifica anticipata sull’affidabilità dell’operatore economico rispetto al rischio di infiltrazione mafiosa.
Valutazione prefettizia e prova indiziaria: i principi ribaditi dal Consiglio di Stato
I giudici di secondo grado hanno ribadito che gli elementi valorizzati dal provvedimento prefettizio devono essere valutati in modo unitario e non atomistico, secondo il criterio inferenziale proprio della prova indiziaria.
Un rapporto commerciale, un collegamento personale, un precedente rapporto lavorativo o un intreccio di interessi economici possono anche non essere decisivi se guardati separatamente, ma possono assumere un significato diverso quando vengono inseriti in una trama più ampia, nella quale più elementi, anche eterogenei, convergono nella stessa direzione.
Il giudizio prefettizio ha natura prognostica e non richiede un livello di accertamento probatorio pieno. Non serve, quindi, la prova dell’infiltrazione mafiosa già avvenuta, ma una valutazione motivata e non manifestamente irragionevole circa il pericolo di permeabilità dell’impresa a tentativi di infiltrazione mafiosa.
Il Consiglio di Stato ha, inoltre, confermato che il sindacato del giudice amministrativo non può trasformarsi in una nuova valutazione del merito amministrativo. Il giudice non deve sostituire la propria lettura a quella dell’amministrazione, né ricostruire da capo il quadro indiziario come se dovesse formulare esso stesso il giudizio prefettizio. Deve invece verificare se la motivazione regga sul piano logico e se la valutazione non sia manifestamente irragionevole.
Nella sentenza viene, infine, chiarito che il giudice amministrativo non è tenuto a rispondere analiticamente a ogni singola allegazione difensiva quando la valutazione amministrativa è, per sua natura, sintetica e complessiva. Ciò che rileva è la tenuta logica del ragionamento considerato nel suo insieme.
Contiguità compiacente e contiguità soggiacente: perché non serve una adesione volontaria
Uno dei passaggi più rilevanti della sentenza riguarda la distinzione tra adesione volontaria dell’imprenditore e permeabilità dell’impresa.
Il Consiglio di Stato richiama il proprio orientamento secondo cui il presupposto per l’esercizio del potere prefettizio non implica necessariamente l’intenzionale adesione dell’imprenditore al tentativo di infiltrazione mafiosa. Il pericolo di infiltrazione può emergere anche oltre la volontà del titolare dell’attività economica.
Per questo l’esclusione della cosiddetta contiguità compiacente non basta, da sola, a escludere il pericolo di una contiguità soggiacente. Non è necessario dimostrare che l’impresa abbia volontariamente favorito la criminalità organizzata. Può essere sufficiente, nel quadro complessivo degli elementi raccolti, che l’impresa risulti permeabile a rapporti e collegamenti ritenuti sintomatici del pericolo di infiltrazione mafiosa.
La massima pubblicata dalla Giustizia Amministrativa richiama proprio questo principio, chiarendo che il giudizio prefettizio in materia di iscrizione nella white list ha natura eminentemente prognostica e si fonda su una valutazione unitaria degli elementi indiziari raccolti, mentre il sindacato del giudice amministrativo resta limitato alla coerenza logica e alla non manifesta irragionevolezza della motivazione.
Rapporti commerciali, assunzione e gestione di fatto: l’analisi tecnica della decisione
Nel caso esaminato, i giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che il diniego di iscrizione nella white list fosse fondato su una pluralità di elementi tra loro convergenti.
Tra questi, i rapporti commerciali con società coinvolte nell’operazione antimafia richiamata nella sentenza, i rapporti lavorativi e personali con soggetti già interessati da vicende giudiziarie e l’assunzione di un soggetto condannato per reati mafiosi, con il quale erano emersi precedenti legami amicali e imprenditoriali.
Il Consiglio di Stato ha inoltre attribuito rilievo alla gestione di fatto dell’impresa da parte di un soggetto formalmente estraneo agli assetti societari, evidenziando come il valore indiziario degli elementi raccolti dovesse essere valutato nel loro insieme e non attraverso una lettura frammentata dei singoli episodi.
Nemmeno l’autorizzazione del giudice penale allo svolgimento dell’attività lavorativa presso l’impresa è stata ritenuta sufficiente a superare il quadro indiziario valorizzato dall’autorità prefettizia, perché la relativa valutazione operava su un piano diverso rispetto a quello della prevenzione antimafia.
Sindacato del giudice amministrativo: i limiti del controllo sulla valutazione prefettizia
La sentenza ribadisce anche un altro principio ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa. Quando viene impugnato un diniego di iscrizione nella white list, il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità prefettizia.
Il controllo del giudice resta limitato alla verifica della coerenza logica della motivazione e dell’assenza di manifesta irragionevolezza nella valutazione degli elementi raccolti.
Nel caso esaminato, i giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che il giudice di primo grado avesse correttamente verificato la tenuta logica del provvedimento prefettizio, escludendo la necessità di un livello di accertamento probatorio ulteriore rispetto a quello richiesto nel sistema della prevenzione antimafia.
White list e contratti pubblici: le conclusioni operative
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la legittimità del diniego di iscrizione nella white list.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, il giudizio prefettizio in materia antimafia deve fondarsi su una valutazione complessiva degli elementi raccolti e non può essere frammentato in una lettura isolata dei singoli episodi.
Nel caso esaminato, i rapporti commerciali, i collegamenti personali e lavorativi, l’assunzione di un soggetto condannato per reati mafiosi e il ruolo svolto dal gestore di fatto dell’impresa sono stati ritenuti elementi idonei, se valutati unitariamente, a sostenere il giudizio sul pericolo di infiltrazione mafiosa.
Il sindacato del giudice amministrativo, invece, resta limitato alla verifica della coerenza logica della motivazione e dell’assenza di manifesta irragionevolezza nella valutazione compiuta dall’autorità prefettizia.
White list antimafia e rischio di infiltrazione mafiosa: le FAQ
Il diniego di iscrizione nella white list può fondarsi su una valutazione unitaria degli elementi indiziari raccolti?
Sì. La sentenza ribadisce che gli elementi valorizzati dall’autorità prefettizia devono essere valutati in modo unitario e non atomistico, secondo il criterio inferenziale proprio della prova indiziaria.
Il giudizio prefettizio richiede la prova piena dell’infiltrazione mafiosa?
No. Secondo il Consiglio di Stato, il giudizio prefettizio ha natura prognostica e non richiede il raggiungimento di una soglia di accertamento probatorio pieno.
Il giudice amministrativo può sostituire la propria valutazione a quella della Prefettura?
No. La sentenza chiarisce che il sindacato del giudice amministrativo resta limitato alla verifica della coerenza logica della motivazione e dell’assenza di manifesta irragionevolezza nella valutazione compiuta dall’autorità prefettizia.
Il giudice amministrativo deve rispondere analiticamente a ogni contestazione proposta dall’impresa?
No. Il Consiglio di Stato afferma che, trattandosi di una valutazione sintetica e complessiva, il giudice amministrativo non è tenuto a motivare su ogni singola allegazione difensiva, dovendo verificare la tenuta logica del giudizio prefettizio nel suo insieme.
Il decorso del tempo elimina automaticamente la rilevanza degli elementi indiziari?
No. La sentenza richiama l’orientamento secondo cui il mero decorso del tempo costituisce un fattore neutro e non fa venir meno automaticamente la rilevanza degli elementi posti a fondamento della prognosi infiltrativa.
L’assunzione di un soggetto condannato per reati mafiosi può assumere rilievo nel giudizio prefettizio?
Sì. Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, l’assunzione è stata valutata insieme agli ulteriori elementi raccolti nel procedimento e inserita nel quadro complessivo delle relazioni personali, lavorative e imprenditoriali considerate dall’autorità prefettizia.
L’autorizzazione del giudice penale allo svolgimento dell’attività lavorativa impedisce il diniego di iscrizione nella white list?
No. La sentenza chiarisce che la valutazione del giudice penale opera su un piano diverso rispetto a quella dell’autorità prefettizia in materia di prevenzione antimafia.
