Abusi edilizi, fiscalizzazione e sanatoria: il Consiglio di Stato sugli effetti del Salva Casa

Quale effetto produce la sanzione alternativa alla demolizione sulla conformità edilizia e urbanistica? La sua applicazione può essere interpretata come una forma di regolarizzazione? E, soprattutto, cosa è davvero cambiato dopo il Salva Casa?

Sono interrogativi che tornano sempre più spesso nella pratica edilizia, soprattutto nei casi – tutt’altro che infrequenti – in cui la demolizione non è tecnicamente eseguibile o rischia di compromettere parti dell’edificio perfettamente regolari. Per anni, la fiscalizzazione è rimasta un istituto “di servizio”, utile a chiudere i procedimenti repressivi ma privo di qualunque capacità sanante, con conseguenze evidenti non solo sulle possibilità di intervento, ma anche sulla circolazione degli immobili.

Con il D.L. n. 69/2024 (Salva Casa), convertito con modificazioni dalla Legge n. 105/2024, il legislatore ha modificato il comma 1-bis dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia o TUE), attribuendo al pagamento delle sanzioni previste dagli artt. 33, 34, 37 e 38 – insieme alla dichiarazione sulle tolleranze costruttive – un ruolo nella ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile. Una novità importante, che ha alimentato l’idea – spesso in modo eccessivo – che la fiscalizzazione possa avvicinarsi alla sanatoria, o addirittura sostituirla.

Abusi edilizi, fiscalizzazione e sanatoria: la sentenza del Consiglio di Stato

È in questo contesto, ancora pieno di letture divergenti, che interviene il Consiglio di Stato con la sentenza n. 8904 del 13 novembre 2025. Una decisione che ricostruisce il sistema con un rigoroso lavoro di sottrazione:

• chiarisce cosa la fiscalizzazione è, ma soprattutto cosa non è;
• distingue la logica repressiva degli artt. 33 e 34 da quella sanante degli artt. 36, 36-bis e 38;
• delimita con precisione gli effetti del nuovo art. 9-bis.

La vicenda affonda le sue radici alla fine degli anni sessanta, quando l’amministrazione rilascia una licenza edilizia per la realizzazione di un fabbricato residenziale a più piani, destinato ad accogliere numerose unità abitative e spazi commerciali. Si tratta dell’edificio che oggi corrisponde all’attuale condominio appellante.

L’anno successivo, però, il titolo edilizio rilasciato viene revocato. Nonostante questa revoca, i lavori prendono comunque avvio pochi mesi dopo e l’intero edificio viene completato nel giro di un paio d’anni. Una volta accertata la realizzazione dell’opera in assenza di un titolo valido, l’amministrazione si rivolge all’autorità competente affinché venga valutata la demolizione, pur avendo nel frattempo utilizzato alcuni locali per finalità istituzionali.

Invece della demolizione, l’ente applica la sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dalla disciplina urbanistica dell’epoca, commisurata al valore dell’immobile determinato dall’ufficio tecnico erariale. In anni successivi viene anche rilasciata l’abitabilità del fabbricato, senza però che ciò comporti alcuna ricaduta sulla sua legittimità urbanistica.

Molti decenni dopo, il Comune torna sulla vicenda e adotta un nuovo provvedimento con cui ribadisce l’assenza di conformità edilizia dell’immobile, sostenendo che la sanzione irrogata – peraltro mai corrisposta – non ha avuto né poteva avere efficacia sanante. Il condominio impugna questa determinazione davanti al Tribunale amministrativo regionale competente.

Il TAR respinge il ricorso. Nella sentenza di primo grado si afferma che la sanzione pecuniaria sostitutiva, non essendo accompagnata da un espresso effetto sanante, conserva una funzione essenzialmente riparatoria e non ha alcuna capacità di regolarizzare l’abuso edilizio originariamente commesso. Secondo i giudici, il pagamento (o la mera irrogazione) della sanzione evita la demolizione, ma non rimuove il carattere illecito dell’opera e non può legittimare la realizzazione di ulteriori interventi privi di titolo. La pronuncia aggiunge anche che il rilascio dell’abitabilità non incide sulla conformità urbanistica: si tratta infatti di un atto volto esclusivamente a verificare condizioni igienico-sanitarie, senza alcuna valenza sul piano della legittimità edilizia.

È contro questa decisione che il condominio propone appello al Consiglio di Stato, dando origine alla sentenza del 2025.